“南京府”考

发布日期:2019-01-02浏览次数: 字号:[] 作者:孙晓燕 来源:《江苏地方志》2018年第6期

在南京历代沿革中有一个非常独特的名称:“南京府”。这个名称第一次正式把“南京”这个在不同朝代用在不同地方的方位都城尊号,变成了特指一个具体地点的行政区划专名。这个南京行政区划史上非常重要的名称,由于存在时间很短,故不为人所在意,方志史籍皆一笔带过,即便详细如《南京建置志》也仅收录为一则四句话的条目。

【南京府】中华民国临时政府于1912年1月成立之初,即下令改革地方行政区划制度,撤道废府,改厅、州为县,推行省、县两级制。首先撤销江南盐法道兼江宁道及江宁府,又废上元、江宁两县,改设南京府(依照唐宋古制,建都之地设府,为特殊政区),直隶于临时政府内务部。南京府设民政长官公署以治理地方行政。江苏省都督府则自江宁再移吴县(苏州);原江宁府所辖的句容、溧水、高淳、六合、江浦5县,则划由江苏省直接管理。南京府存在近两年,于1913年12月16日撤销,改置江宁县。(南京地方志编纂委员会编:《南京建置志》,海天出版社,1994年7月版,第218页)

这两百余字的条目大致地介绍了“南京府”,但因民初史料破碎,故难免有疏漏瑕疵。笔者翻阅故纸,对“南京府”做了些许考证。

1911年10月10日武昌起义爆发后,江宁府末代知府杨钟羲见势弃官出走上海。11月7日在上海、苏州、杭州、镇江等地纷纷举起义旗后,驻扎在南京城外秣陵关的新军第九镇统制徐绍桢也率部起义。但因南京城垣高厚、清军弹药充足、兵将众多,义军攻城未果,败退镇江。随后徐绍桢和前来支援的浙军、苏军、镇军、粤军、沪军及海军,共同推举江苏都督程德全为海陆联军总司令,于12月2日光复南京。光复后的南京既是江苏都督府所在地,又被十七省代表议定为未来的中华民国首都。但却因各路人马云集,任意号令、争抢地盘,反而陷入到处是都督、人人称司令的无政府状态。

1912年1月1日孙中山在南京就任临时大总统后,开始解决南京军民两政问题。一方面下令滞留在南京的各路人马继续北伐,委任徐绍桢为统一管理驻屯南京各军的南京卫戍总督;另一方面决定江苏都督府回迁苏州,将民国首都和江苏省会分开。1月9日江苏都督庄蕴宽离宁赴苏,并设立江宁民政厅,暂由都督府外务司司长马相伯兼理江宁民政长,留宁处理南京的行政事务(《申报》,1912年1月10日,专电)。1月31日内务部总长程德全将法制局局长宋教仁拟定的《南京府官制草案》呈交临时大总统孙中山提请参议院审议。2月3日孙中山委任方潜为首任知事,组织“南京府”,以取代江苏省设立的江宁民政厅。(《临时政府公报》第六号,1912年2月3日,《内务部委任南京府知事令》)

对于中华民国首都南京,新生的南京临时政府的计划是,撤销县衙同处一城内的原上元、江宁两县,设立一个特殊的“南京府”建置,以符合民国首都的尊崇地位。“南京府”直隶于内务部,设知事一名,为荐任官,受各部总长指挥监督,执行法律命令、管理所属行政事务、任免统辖所属人员、发布相关行政命令、制定府署内办事细则,并可以委任下一级地方官。“南京府”内设秘书、民治、劝业、主计、庶务等一厅四科,配备秘书长一人、秘书二人、科长四人、科员八人、视学二人,及工师、工手、录事等。

1912年2月3日内务部公布临时大总统委任南京府知事的命令后,江苏都督府闻讯立刻公开致电大总统、各部长、都督,“凡国有省有及地方所有财物均有主权,不宜稍涉牵混,前清政府直接管理者自可酌归国有,其余江宁官厅及江宁府所管应仍分归省有及地方所有……”(《申报》,1912年2月4日,公电)江苏临时省议会则以议长张謇等人名义致电大总统、陆军部、财政部、南京府,“所有政府与江苏都督权限亟宜划清,以垂永久……南京府祗以上江两县为范围,应仅管两县收支,各不侵轶。庶几机关明晰,民间稍轻负担,事理不至纷歧……”(《临时政府公报》第十号,1912年2月3日,苏州来电)两则电文反映了江苏省对新生的“南京府”的疑虑,首先前清时期江宁府是属于江苏省的,民国成立以后已经没有江宁府,只有吞并上元县后的江宁县了;其次中央设立直辖的“南京府”,必须和过去的江宁府有所区别,只能是以上江两县为范围成立的新“府”,而不能是过去拥有七个县的江宁府的继承;最后就是“南京府”地面上原有的官署地产财物如何分配,未来的税收开支由谁负担,中央必须得给江苏省一个明确的交代。

此时的南京临时政府对外正在和袁世凯进行南北议和,对内法制局有一大堆法律法规正在制定,自然无暇厘清江苏省和“南京府”之间的关系,只能让首任知事方潜先干着再说。方潜虽然是江苏人,但他首先是同盟会会员,一切以临时政府马首是瞻。可是他这个“南京府”知事,属于内务部荐任官,级别在部里不如司长,在省里不如厅长,手下十几号人,权力不如县长。“南京府”地面上军队归陆军部、铁路归交通部、学堂归教育部、银行归财政部、警察归江苏省、稽查归卫戍总督,就连掩埋暴露尸棺这样的事情都处理不了,还需孙中山亲自下令给内务部派专员处理。“南京府”要权没权、要钱没钱、要人没人,更别说维持治安、整顿市容、制止军队查封占用民房学堂、保护市民私人房屋财产这些事了。很快由地方士绅富商所组成的江宁自治公所就上书孙中山,恳请另行选派南京府知事。虽然方潜也做了种种努力,如添聘士绅为顾问、和江宁商会合议办案等,但仍然觉得力不从心,无法纾解困局,“潜以菲材,忝兹重任,若不自引退以让贤者,不特陨越贻羞,有伤总统之明,亦有背潜之初志。”终于在3月6日被孙中山获准辞职,赴安徽都督孙毓筠处谋事。(《临时政府公报》第三十号,1912年3月6日,《大总统令内务部许南京府知事方潜辞职荐员接任文》)

1912年3月7日孙中山对南北议和做出重大让步,向参议院提出袁世凯不必在南京就任临时大总统、临时政府地点暂设北京、总理在南京组织政府后偕参议院迁往北京等八条办法。消息一出,南京谣言满天、各界人心惶惶。面对南京卫戍总督要撤销、“南京府”将改为江宁民政厅等传言,3月12日孙中山一方面让内务部遵照参议院议决办理南京府官制,回绝士绅让江苏都督移驻江宁的请求;一方面给“南京府”下达了调查城内外官荒地、禁种禁食鸦片、救济贫老旗民、禁止乡民演戏赛会等一系列命令,以示“南京府”的存在。(《临时政府公报》第三十六号至第四十二号,1912年3月12~19日)

1912年3月20日南京本地士绅辛汉,被举荐成为“南京府”第二任知事。辛汉是祖籍绍兴的富商,饱读诗书、阅历广泛。“该员学而优则仕,正宜为父母之邦力谋幸福,即使见闻偶有未周,父老乡人断无有不竭诚相告者。”起用他的目的很明确,就是因为辛汉有学识、有人脉、有资产,可以起到稳定人心、保靖阎闾、安民生业的作用。孙中山为了表示对辛汉支持,当天就拨专款给“南京府”,用以平抑米价、赈济饥民。随后内务部、实业部组织多个垦牧公司和江宁自治公所共同领垦开荒,教育部也在南京开办新学堂,一些私人财产得到军队退赔。(《临时政府公报》第四十三号至第四十六号,1912年3月20~23日)

这些举措让前途迷茫的南京城渐渐平复下来。

1912年4月1日孙中山在南京正式卸任临时大总统,4月6日新任国务总理唐绍仪率内阁和参议院一同迁往北京。同日以黄兴为留守,统辖南方各军的南京留守府也正式成立。4月14日袁世凯公布《南京留守条例》七条,其中第四条规定“关于南京府知事交涉巡警所管事务均归留守统辖”,第五条规定“南方各军及南京地方各官厅之人员现由留守会同江苏都督任免”。“南京府”从法律上由内政部直辖地方变成留守府直辖地方。经过近两个月的军队整顿,黄兴提议取消南京留守机关,以保持全国行政统一。6月1日袁世凯令“所有南京留守机关候程德全到宁接收后准即取消……凡向隶留守府者均归江苏都督程德全接收管辖……”(《申报》,1912年6月3日,命令)6月14日随着江苏都督程德全到宁接收南京留守府,“南京府”在脱离四个月后又回归于江苏省。

从临时政府的角度看,“南京府”从法理上失去了存在的基础,业已恢复为江苏省江宁县。然而江苏省对“南京府”的实际操作却与接收前的态度迥异。

南京光复后,江苏都督抢先于1912年1月16日下令裁撤江宁府,将上元县并入江宁县,并设立江宁民政长办理行政事务。随后江苏临时省议会议决江苏暂行地方制案,“第一条,凡地方无论旧称为州为厅为县者,一律称县,各设一县民政长,同城州县均裁并为一,其县名由都督定之。旧时府及直隶州均裁……”。在所附江苏六十县一览表中,明白显示“江宁县兼辖旧时上元县地(废府)。”《申报》,1912年1月19日,要闻)在得知临时政府将迁往北京的消息后,1912年3月16日江苏临时省议会议决否认参议院议决南京府制案,表示“南京系完全江苏辖地……与江苏义务有关系者概作无效……电请大总统迅将此项官制取消……”(《申报》,1912年3月25日,要闻)两则江苏临时省议会的议决说明江苏省在本省行政区划上的态度是,反对南京脱离江苏省、否认“南京府”,只承认自己设立的合并上元县后的江宁县。

江苏都督程德全接收南京留守府后,6月17日宣称“江苏一省拟定第一级民政厅三处,一上海一苏州一江宁。刻留守府既已取消,闻南京府不久将照第一级民政厅组织……”(《申报》,1912年6月17日,要闻),当日在接见原留守府人员时,又表示“本都督承接留守机关,名义虽有改更,事实仍无二致。”(《申报》,1912年6月20日,要闻)待到江苏都督程德全接收沪军都督府后,又表示“南京现拟设立承政厅,组织成立后南京府即行取销。”(《申报》,1912年8月20日,专电)即便承政厅成立后,这边刚说“南京府昨已取消,改为江宁县。”(《申报》,1912年12月7日,专电)“江苏各县民政长现遵大总统命令已一律改为县知事。”(《申报》,1912年12月10日,专电),那边却是“南京府辛知事迭次坚请辞职未准,昨具呈都督省长请于变通办理,暂不改组。”(《申报》,1913年1月14日,专电)直至1912年1月8日袁世凯公布《临时大总统关于暂行划一地方官制令》后,国务院通电咨询各省执行执行情况时,才于1月22日宣布“南京府二十日起已实行改为县知事。”(《申报》,1913年1月22日,专电)1月23日宣布“江宁县知事辛汉因病辞职,昨经省长暂准另委该县第一科长钟洪声暂行署理。”(《申报》,1913年1月23日,专电)1月24日辛汉被江苏省议会选举为国会参议院议员。至此,“南京府”和辛汉的知事生涯终于落下帷幕。

综上所述,施政于原上元、江宁两县范围的“南京府”前后存在近一年,共有两任知事:方潜(1912年2月3日至3月6日)、辛汉(1912年3月20日至1913年1月20日);分为三个时期:内务部之“南京府”(1912年2月3日至4月6日)、留守府之“南京府”(1912年4月6日至6月14日)、江苏省之“南京府”(1912年6月14日至1913年1月20日)。

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