江苏沿海区域治理与开发的演进

发布日期:2020-05-06浏览次数: 字号:[] 作者:赵政原 来源:《江苏地方志》2020年第1期

提 要:江苏沿海地区在我国的海洋强国战略中赵政原扮演着重要的角色。本文从更为宏观的时间尺度分析了不同时期沿海区域治理和开发的主要推动力及障碍因素,并对今后江苏沿海区域的治理和开发中的关键问题提出了对策建议。从历史上看,在改革开放尤其是1949年以前,江苏沿海地区的区域治理模式较为多样,且效果有限,具体表现为地方行政长官、企业家或地方豪强以及普通百姓之间的利益博弈。改革开放以后,伴随着国家治理模式的创新,从地级市主导,逐渐发展到省域内及省际的空间协作。近年来,在国家空间战略调整的背景下,江苏沿海区域的治理开发也将在策应长三角一体化战略的过程中获得更多的发展机遇。同时,作为生态文明建设的重点区域,江苏沿海地区的海洋海岸生态的保护和治理既是海洋资源可持续开发利用的重要保障,也将有助于推动国家海洋生态文明的建设进程。

关键词:海洋强国 沿海区域 江苏 生态文明建设

一、江苏沿海区域概况

改革开放40年来,江苏区域发展经历了从非均衡发展到区域共同发展、区域协调发展和更高层次的区域协调发展的演变。江苏沿海地区分属连云港、盐城、南通三市,地处苏中和苏北区块,社会经济发展程度较苏南相对落后,但作为中国沿海、沿长江和沿陇海兰新线三大生产力布局主轴线交会区域,同样是长江三角洲的重要组成部分,具有极高的战略地位。在自然环境方面,江苏沿海在1128年古黄河改道淮河以来,携带大量的泥沙入海,河水在南黄海旋转潮波系统及东海前进潮波系统的共同作用下,发育有丰富的滩涂资源,并形成了罕见的岸外辐射沙洲,这也使得江苏成为全国围填海项目最多的省份之一。而另一方面,江苏沿海区域处于温带季风气候向亚热带季风气候的过度区域,降水充沛,四季分明,尤其是近代以来一直作为我国重要的粮食与商品棉生产基地。相较于中国沿海其他省份,江苏海岸线相对较为平直,岸线总长度为954公里。按照对海岸线形态特征的分类,可以将江苏海岸线分为北段、中段和南段三段,北段岸线从绣针河口到废黄河口,中段岸线从废黄河口到弶港,南段岸线从弶港到启东角。其中除北段部分区域外,几乎全部为泥质岸线;而生物岸线则全部集中在中段和南段;海岸线人为干扰显著,原生岸线仅占总长度的3.85%。

二、改革开放以前的江苏沿海区域开发

黄河在中国历史上改道频繁。在1128年黄河正式夺淮前,尽管黄河也曾有数次侵夺淮河流域的记录,但黄河和淮河基本作为独自入海的河流,差异明显。相较于黄河,古淮河水质较清,所携带的泥沙量少。因此在1128年以前,江苏地区的海岸线向东仅延伸了20公里,古海岸线(今海州、涟水、阜宁、盐城、东台、海安一线)的沿海地貌特征较为稳定,为农业生产和民众生活提供了相对适宜的环境。但由于距离中原文化的核心区较远,且受制于落后的技术条件,沿海区域治理并未受到国家层面的重视,开发规模也相对有限。早期的开发主要在地方行政长官推动和民众自发组织之下进行,以修筑海堤、阻挡潮水为主,目的是保障地方农业生产。如唐朝大历年间(766—779),淮南节度使判官李承筑捍海堰,北起盐城,南抵海陵,称“常丰堰”,长约71公里;北宋天圣年间(1023—1032),范仲淹监西溪盐仓,率沿海百姓在“常丰堰”基础上加筑“范公堤”;北宋至和年间(1054—1055),海门知县沈起又将“范公堤”延筑至吕四,江苏南段海岸地区形成堤内种田、堤外引水煮盐的开发模式。

然而,1128年至1194年间黄河夺淮以后,黄河泛滥及其所携带的泥沙入海对江苏沿海地理环境带来了重大变化,并直接导致了农业生产模式的改变。一方面,黄河入海口及其周边海岸泥沙大量淤积,海岸线东移迅速,达到200米/年,另一方面,海岸线东迁带来的土地面积增加,宋、明、清三朝均有大量移民迁徙至新淤积而成的沿海滩地,为沿海农业开发提供了重要的劳动力。然而,由于黄河河道的泥沙沉积推高河床,宋明清三朝的地方行政长官均不得不将筑堤防洪视作重要的工作。由于江苏沿海地区远离国家行政中心,古代中央政府不可能直接主持沿海地区的治理和开发,地方行政长官成了区域治理和开发的“非制度化推动者”。明清时期,江苏地方最高当局为两江总督和江苏巡抚,分别为军政和行政长官,均有多次主持治黄(淮)的记载。

尽管自唐宋以来,以江南为中心的地区已经成为中国经济重心所在,但由于黄淮水患频繁,江苏沿海区域的开发始终以建立在传统小农经济基础上的渔业、盐业为主,并在很大程度上受到自然灾害和税收财政等因素的制约。同时自明清时期实行海禁以来,中央政府长期位居北方,大运河的畅通对于朝廷命运更为攸关,明代以来的“筑堤束水,以水攻沙”治水方略,也主要是为了保障运河漕运的安全。

1840年以后,西方的坚船利炮打开了大清帝国的大门,西方海洋文明与东方农耕文明的碰撞直接带来了包括江苏在内的中国东部沿海剧烈的地缘格局变化。江苏境内各口岸一共9处。尤其是上海口岸的开放,使得中国对外贸易重心移至以上海为中心的长江三角洲地区,这一区域也成为近代中国资本主义经济最为发达,文化最为开化的区域。清末在江苏任职的洋务派总督巡抚在不同程度上推动了江苏现代化的历史进程。上海、无锡和南通等地涌现出一批城市民族工业,纺织业是江苏沿海区域早期民族工业的主要部门。

同时,近代以后江苏沿海区域的地理环境再次发生了巨大变动。1855年黄河重新回到山东入海,原先黄河泥沙堆积而形成的废黄河三角洲和水下三角洲受到海浪侵蚀,泥沙开始大量南下堆积,射阳河口以南沿海滩涂淤地增长更为迅速,直接导致了淮南盐场逐渐远离海岸线。江苏海岸线中段和南段的盐民为了维持生计,开始陆续放弃盐业,转而开垦新增加的沿海土地。同时土地面积的增加也吸引了大量内陆地区的饥民。20世纪初,由于纺织业发展带来的巨大棉业需求,民族实业家张謇在南通推动“废灶兴垦”运动,更直接促进了江苏沿海农业的大开发。其后,民国政府废止了在清末已名存实亡的“禁垦令”,并由张謇亲自担任农林工商总长,同时财政部设立淮南垦务总局,对当地植棉业的发展进行推动和管理。在自上而下的政策导向下,垦殖公司纷纷涌现,江苏沿海的盐业终被农垦所替代。然而,由于近代中国缺少相对稳定的政治社会环境,其外生的近代化进程被太平天国战争、军阀割据、日本侵华等多次打断,江苏海洋经济的发展也呈现出波动的状态。

1949年以后,管治作为国家在民间社会中实现其政治议程,并调动各种资源以提高其行政能力的方式,得到了极大提高。首先,随着对生产资料私有制的社会主义改造的完成,江苏沿海地区成立了一批国营盐田和国营渔场;其次,在集体所有制下,一批新工艺新技术得以开发或引进,极大提高了原盐氯化钠的纯度;第三,由于国家对重工业的重视,船舶工业、港口工业也得到了较快发展,渔船逐渐从木质向钢质转变,航海捕捞能力有了较大幅度提高。但另一方面,由于新中国建立初期紧张的地缘政治环境,国家的边境管控一直较为严格,尤其是为了防止敌对势力的海上破坏,中央政府将经济发展重心和工业布局转移到内地,海洋经济并未受到太大重视,规模相对有限。

“文化大革命”开始后,江苏省原先制定的“三五”经济计划中断,沿海区域开发和海洋产业的发展更为缓慢。但值得一提的是,70年代初期中日关系的解冻,双方开始国家间的渔业谈判,国家也更加意识到海洋权益的重要性,开始投资兴建大型船厂,生产大功率的海洋渔船,一定程度上壮大了江苏海洋渔业公司的力量。

三、改革开放后的江苏沿海区域开发与治理

改革开放以后,全国的工作重心迅速转移到经济建设上来,加之一批水利工程完工,原先开发程度相对较低的江苏沿海区域的产业经济和国土开发均得到了复苏和发展。1984年,位于江苏沿海南北两端的南通和连云港同时被列为国家首批对外开放的沿海港口城市,包括海港建设在内的一批基础设施建设受到省、市各级政府的高度重视。在海港基础设施的带动下,各市先后建立了船舶、化工、机械、冶金、汽车等装备制造业,工业化水平大幅度提高。

然而,由于海岸线的东移,江苏沿海三市(南通、盐城、连云港)主城区距离海岸线均有较大距离,形成了“靠海而不滨海”的城市分布。即使在距离海岸线最近、港城发展基础较好的连云港,仍然呈现出“一主一副”的双城结构,主城区集中了城市行政、商业、科教、文化等功能,而港区作为副中心则更多地集中布局了工业、港口及少数配套设施,这种“市区—港区”的双城结构固然在海港建设、外贸发展中起到了巨大作用,但由于城市投资的分散,导致各个城市中心间的辐射和支持相对有限。

为了推动沿海三市间的区域协作,江苏省政府于20世纪90年代提出了“海上苏东”计划,范围包括连云港、盐城、南通三个地级市及其下辖的24个县(区市)。在省政府的统筹下,部分计划经济时期所遗留下的“条块分割”“地区分割”逐渐得到缓解,沿海市区县也积极采取措施打破市场分割,并推动商贸、旅游合作的进程。此后,2007年《江苏省沿海开发总体规划》出台,2009年国家正式将江苏沿海大开发上升为国家战略,提出将江苏沿海地区发展成为“南接长三角,北承渤海湾,西连中西部,北邻东北亚”的黄金海岸地带。在此基础上,江苏省政府在省级层面提出了一系列战略措施,与沿海地区发展相关的主要包括“振兴苏北”“振兴老工业基地”“苏北计划”“苏北中心城市建设”“徐州都市圈”“东陇海产业带”“南北挂钩合作”“城乡发展一体化综合配套改革”等,不同的战略之间存在着部分重合,但均在一定程度上推动了沿海地区的发展。同时,近年来长三角一体化的发展也将对江苏的沿海开发起到重要的支撑作用。

另一方面,由于江苏海岸线距离城区较远,且仍不断向东推进,滩涂和海洋的治理也存在较大问题。这既包括改革开放初期大量兴建的小盐场和小渔场所带来的对沿海滩涂的污染和对生物多样性的威胁,也包括伴随着沿海三市的城镇化,工业向海迁移导致的入海水质的恶化,近岸海域水质下降。同时,由于工业企业的大量进驻,近几年来先后在灌南、灌云、响水等地发生了一系列化工安全、污染事故,遭到主流新闻媒体的报道,以及生态环境部的多次点名批评。

党的十八大以来,生态文明建设被提升到一个新的高度,将其视作中华民族永续发展的根本大计。2012年公布的《全国海洋功能区划(2011-2020年)》明确严格控制占用海岸线的开发利用活动,要求至2020年,大陆自然岸线保有率不低于35%。2018年,中共中央、国务院相继出台了《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》,再次明确指出要建设自然岸线保有率控制制度。在上下多重压力下,江苏省政府于2018年6月印发了《全省沿海化工园区(集中区)整治工作方案》,并同时公布沿海化工园区(集中区)整治标准和沿海化工园区企业整治标准,要求对沿海地区南通、连云港、盐城三市辖区内所有化工园区及园区内所有化工生产企业进行整治。在整治标准中明确提出了化工园区应严格落实环境防护距离要求,如边界与居住区之间设置不少于500米宽的隔离带,以及建成范围和隔离带内不得有学校、医院、居民住宅等环境敏感目标等等。

由于江苏沿海地区囊括了森林、海洋、湿地三大生态系统,其辐射沙脊群和潮间带湿地在全球范围看均具有极强的独特性,同时每年有20万到30万只越冬候鸟在此栖息,省、市政府于2016年正式启动江苏沿海区域的“申遗”。2019年,江苏省盐城市的中国黄(渤)海候鸟栖息地(第一期),被联合国教科文组织列入世界遗产名录,填补了中国作为海洋大国却没有海洋世界自然遗产的尴尬。江苏盐城湿地珍禽国家级自然保护区、大丰麋鹿国家级自然保护区、盐城条子泥湿地、东台市高泥淤泥质海滩湿地等均被作为重要的自然景观纳入保护范畴。在环境防护原则下对沿海工业和海洋渔业的严格控制,则给沿海休闲旅游业的开发带来了发展契机。2016年《中共江苏省委江苏省人民政府关于新一轮支持沿海发展的若干意见》中,强调推动沿海开发开放,加大政策支持力度,加快建设“一带一路”建设先行基地、江海联动发展基地和开放合作门户基地。其中旅游业、健康养生、创意设计等被列入重点发展行列。长期以来江苏沿海坐拥丰富的旅游资源,却受限于落后的交通条件和基础设施未能得到足够开发的状况开始得到改变。

*本文系江苏省社会科学基金项目“全域旅游视域下基于游客体验的江苏旅游公共服务体系转型升级研究”阶段性成果(项目编号:17GLC004)。

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