道光十二年，也就是公元1832年。这一年的农历五月，一场轰轰烈烈的盐法制度改革，在海州正式拉开帷幕。一时间，小小的板浦镇热闹非常，景象繁荣，东西盐河上来来往往的商船川流不息。主导这场改革的，正是当时的两江总督兼两淮盐政，二品大员陶澍。历史上称这次改革为陶澍票盐改革，简称“陶澍改盐”。

从1832年到现在，193年过去了。193年后的今天，我们再来回望这场持续八年之久的盐业改革，是为了古为今用，通过了解历史，继承和弘扬其中的改革精神。

主讲人

吴明忠，江苏海洋大学文法学院院长，管理学博士，教授，硕士研究生导师，耶鲁大学访问学者。江苏省地方志学会理事，江苏省历史学会理事，江苏省写作学会副会长。

主讲内容

本次讲座从陶澍为什么要在淮北搞盐业制度改革讲起；接着讲到票盐改革的具体内容；最后谈到这场盐法改革对我们今天全面深化改革的启发。

道光十二年，也就是公元1832年。这一年的农历五月，一场轰轰烈烈的盐法制度改革，在海州正式拉开帷幕。一时间，小小的板浦镇热闹非常，景象繁荣，东西盐河上来来往往的商船川流不息。主导这场改革的，正是当时的两江总督兼两淮盐政，二品大员陶澍陶云汀。历史上称这次改革为陶澍票盐改革，简称“陶澍改盐”。

这次改革，在中国盐业史上破旧立新，影响深远。民国时期，盐政史专家曾仰丰把它称之为继春秋管仲、唐朝刘晏之后中国历史上第三次盐业改革。193年后的今天，我们再来回望这场持续八年之久的盐业改革，是为了古为今用，通过了解历史，继承和弘扬其中的改革精神。

一、陶澍淮北票盐改革的时代背景和现实动因

陶澍，字子霖，湖南省长沙府安化县人，1779年出生，1839年在南京病逝，享年60岁。陶澍一生历经乾隆、嘉庆和道光三个阶段，见证了大清王朝由盛到衰的过程。

（一）陶澍一生：干国良臣

陶澍的父亲陶必铨是一个乡村秀才。陶澍自幼苦读，少年得志，嘉庆七年（1802年），23岁就中了进士，据说是安化县历史上第一个进士。当时的主考官是吏部尚书纪晓岚。从23岁科举及第到51岁接任两江总督，用了28年，经过了中央和地方多岗位锻炼，展现出勇于任事、恪尽职守、勤政爱民的政治品质。

嘉庆二十四年（1819年），40岁的陶澍外放到地方，被任命为川东兵备道，正四品。在四川总督蒋攸铦手下工作，不到两年时间，当地经济、社会和生活秩序发生了很大变化，特别是在治理私盐问题上，减价敌私的做法，表现出陶澍处理盐业问题的智慧和胆识。

英雄相惜，时任四川总督蒋攸铦对陶澍非常满意。嘉庆二十五年（1820年）八月，蒋攸铦奉召入京，奏称“陶澍治行为四川第一，才堪大用，是总督之才。”1830年，接任两江总督时，陶澍已经在江苏巡抚的位置上工作了五年，过了天命之年。51岁的他进入了生命中最后一个十年。这十年，陶澍在两江总督的岗位上，做了很多利国利民的事情，其中影响最大的就是淮北票盐改革。

左：蒋攸铦（1766—1830）；右：陶澍（1779—1839）

（二）现实动因：课空引积

陶澍上任之初，遇到的最大问题是，作为朝廷大额税收——盐税，收不上来。没有钱，国家难以维持正常运转。两淮盐税，历来是朝廷的钱袋子。

陶澍改革前出了什么问题？盐税大减，窟窿太大了。查看《陶澍全集》，在担任江苏巡抚、接任两江总督、兼任两淮盐政前后，给道光皇帝写了一系列的奏折，有的是个人单独奏报，有的是和钦差大臣会商后联奏。在这些奏折中，比较具体生动地反映了当时两淮盐业弊端情况。

道光十一年（1831年）十一月初八，陶澍在一份奏折中附了一个材料，《试行票盐附片》。在这份材料中讲述了当时两淮盐业方面的窘境。“淮南商力虽疲，然自开纲以来，尚捆运五十余万引，淮北则捆运二万余引。较定额不及十分之一，实属疲惫已久。”

那么，两淮到底有多大的窟窿呢？据陶澍统计，自道光元年至十年，淮南盐场商办课运十纲中，只完成五纲七分，欠帑达1980余两；淮北盐场十纲中，只完成三纲四分，欠帑达200.6万两。十年中，整个两淮盐场欠帑大约2200万两。

（三）原因追问：皆为利去

为什么会有这么大的窟窿？到底什么原因造成的？要真正说清楚这个问题。就要从明朝的盐业制度说起，因为清朝的盐业制度沿袭了明朝后期的纲盐制。

宋代开始实行“盐引制”，即商人花钱或支付其他实物购买“盐引”到指定盐场取盐，并运到指定地区零售。这种做法类似今天的“期货”。

明朝初年，为解决边关粮食运输困难问题，逐步建立了以开中法为主要运销方式的盐法制度。所谓开中法，就是朝廷出榜召商，组织盐商将朝廷戍边所需要的粮食输纳到边关，按照一定的比例换得盐引，再拿着盐引到指定的盐场去支取食盐，然后按照朝廷的要求，运到指定的口岸进行销售。

如果一切按照计划中来，也不会发生后的纲盐制度改革。为什么要搞纲盐？因为开中法出了问题。朝廷滥发盐引，各级官员空手套引，使得盐引数量大大超过了盐场可以支取兑现的数量，再加上官商勾结，有的商人动用关系，插队支盐，使得有些老实巴交的商人多少年在盐场拿不到应该支取的食盐。

这样就形成了盐商空守支的局面，逐渐失去了纳粮中盐的动力和积极性。

清代的食盐运销和征税，总体上采用大商人包运、包销和包税的官督商办制度。生产环节，政府统管，产盐的灶户和灶丁身份单列，政府给工本、草荡，灶户以场为单位进行生产，完成规定的生产任务。但是，理想很丰满，现实很骨感。一切按照计划进行，偏偏市场不答应。核心问题，朝廷不断增加食盐产量、销量和税收的要求，以满足国家不断庞大的机构运行之需要。

大盐商已经不再卖盐，主要精力用于和朝廷搞好关系，加强和盐官联系，如何多弄些盐引，多报一些亏损，多争取一些补贴。纲商们唯利是图，绝不会白开支自己的钱财。他们把贿赂等各项开支，加倍计入成本，并获得高额利润。据统计，到乾隆王朝中期，垄断盐务的纲商们，每年获利约一千五百万两白银，花天酒地，奢侈至极。

直至最后引发惊天大案——两淮盐引案。当时两淮盐政衙门发生一千一百多万两的贪腐，贪腐时间长达二十余年。

真正在买盐和卖盐的是中小盐商，上层的灰色交易费用，最后都要转嫁到中间的浮费上来。中间费用不断上涨，已经逐步无力和私盐抗衡，无利可图，只好放弃，跑路。正如谢元淮在《云台新志·票盐》中所说，“北商十七家仅存三四家，岁运数万引，其滞岸，各商则皆弃店罢市，逃避一空，十年无课。”

这就是陶澍接手两江总督兼两淮盐政时面临的盐务现状。

二、陶澍淮北票盐改革的具体内容和成效

关于陶澍淮北票盐改革的一手资料，最权威应该属于《清史稿陶澍传》《陶澍全集》《淮北票盐志略》和《云台新志》中的第十二卷《票盐》等。

陶澍票盐改革到底改了什么？

（一）票盐章程：废纲行票

关于票盐改革的内容，主要反映在陶澍给道光皇帝上呈的几份重要奏折中。其中，道光十二年（1832）五月，陶澍的《请将淮北滞岸试行票引章程折子》内容最为集中。章程共有十大条。涉及请票、交税、买盐、设局、查验、清道、缉私、除弊等重点环节。

1.运司制票核验，民贩请票行盐

一式三联，一联留在运署作为票根，二联留在分司待查，三联发给民贩行盐。民贩纳税请票时，该大使于票内填注民贩姓名、籍贯、运盐引数、往销州县，按道里远近，立限到岸，听其销卖。运盐出场，由卡验放，不准越卡，亦不准票、盐相离，及侵越别岸。违者，并以私论。其照票给贩，赴所销州县衙门呈缴，由该州县按月申缴运司查核。其裁存票根，即由本场大使按句造册汇缴运司，以备核对。存查之票，亦按旬申送分司备案。

2.酌减税率，减轻浮费

每盐四百斤为一引。出场盐价照现在钱价合银六钱四分。抽税，照商运科则酌减三分之一，计银七钱二分。又倾镕、解费，设局、设卡经费，各衙门书役、纸饭、委员薪水、缉私经费等项五钱二分。通计一引四百斤，共库平纹银一两八钱八分。此外，不得分毫需索。其捆工包索，听民贩自行经办。出示晓谕，一面行知各州县，遍示招徕，给照来场买运。

3.合理设局，监督运行

在板浦、中正、临兴三场相度适中之地，暂设五局。均由运司遴委妥员，每局一人，常川驻扎。遇有民贩买盐，局商带赴本场大使衙门，随时纳税请票。再由本局委员于三、六、九日，各照票载引数，眼同民贩，逐包秤验。于照票后，用局员衔名、“验讫”字样戳记，听其出场。倘中途查出包内多带，惟局员是问。

4.设立关卡，一验放行

民贩买盐出场后，必须由卡经过，候卡员查验有无中途添买夹带，然后分赴指销口岸。其卡隘，设在近场百里内外、水陆必经之处。查海州之房山，系陆路要隘。又大伊山、吴家集，俱系水陆交通要隘。拟设三卡，均由运司委员督查。一年期满，另委接办。

5.肃清运道，维护商利

查向来水陆私路，如安东、清河、山阳、盱眙、泗州、怀远、沭阳、桃源、宿迁、睢宁、邳州等处地界，均有地棍、土豪，私立盐关，索费包送。今改行票盐，民贩一经纳税，即系官盐。诚恐各处恶棍习为故常，复向讹索，倘不遂意，难保无抢盐之事，扰害商贩。应先行出示晓谕，并严饬地方文武认真查拿，务使道路肃清，匪徒敛迹。倘有讹索、抢盐等事，立拿匪棍，从重惩办。如不获犯，照例开参。

6.查渡缉私，压实责任

缉私以防河为扼要。各场私枭，透往皖、豫引地，总须渡过黄河。查黄河渡口，本有定所。各河厅所辖，多者五六处，少者二三处。其渡黄船只，系河员管理。只将黄河两岸各渡口认真稽查，不许渡船载私，则枭徒何能飞越？查厅营及文武汛官，各有修防重任，原难责以缉私。然渡口多在有工处所，而渡船又向归河员管辖。但令稽查渡船，不准渡私，则私盐不缉而自靖。

（二）改革成效：再造淮北

清史稿记载，“既而人知其利，远近辐辏，盐船衔尾抵岸，为数十年中所未有。（1833年）未及四月，请运之盐，已逾三十万引。是岁海州大灾，饥民赖此转移佣值，全活无算。是法成本既轻，盐质纯净，而售价又贱，私贩无利，皆改领票盐。”

这说明，从道光十三年开始在淮北三场推行的票盐法，更受欢迎。当年不到四个月，淮河的商船上“请运之盐，已逾三十万引（一引四百斤）”。票盐法不仅吸引了一大批盐商，且因为“是法成本既轻，盐质纯净，而售价又贱”，使得“私贩无利”，所以原来的私盐贩子也改走正道，都自觉来领票。

票盐法打破了盐商的垄断，同时使盐商交税的主动性提高，从而促进了盐的销售，增加了清政府的财政收入。经陶澍改革后，淮北私盐绝迹。后来淮南也施行票盐法后，两淮盐政亏损的七百多万两被补上。至道光十七年《1837年》，两淮的盐税在缴纳后还存银三百多万两。

陶澍盐务改革的成功，不仅可以从清政府盐税的改善看出来，还可以从盐商的反应中可见。票盐法施行后，原来在淮北垄断盐业的盐商利益遭受重创。

来源：江苏方志大讲堂第112期