明代地方的高层政区为两京和十三布政使司,又被通称为省,其下为府,再其下为县,在区划等级上为三级模式。其中直隶州包含在府中,由布政使司直接统辖,地位上视府,但官阶品秩却又和属州一样为从五品,低于知府的正四品。属州隶于府,又可下辖县,因此明代地方政区层级又被称作“三级与四级并存的复式政区层级”。

明代沈德符在《万历野获编》中曾几次表示,明代徐州的地方行政区划设置不合理,他认为徐州作为“今宇内大州,在中原无如徐州,当四战之地,须改为府”。又对徐州改府后的设置提出自己的见解,认为应当“以其分土为彭城县,并旧属邑而五,南则益以邳、宿,北则益以邹、滕、济宁,便可屹然成壮郡。”万历期间的凤阳巡抚李三才也曾有升徐州直隶州为府的提议,但因时论不同而止。天启四年(1624),徐州州城遭遇黄河水患,淮徐兵备副使杨廷槐请于旧城南二十里铺修筑新城,给事中陆文献《徐州不宜迁六议》中也提到:“徐淮以险重,故有改州为府之议。”认为迁城会“撤府之险阻”。可以看到针对徐州设府之议一直存在。

明代徐州因其重要的地理位置,一直存在改州为府之议,但终明一朝并未得到改变。顾炎武认为部分直隶州“则如徐州、泽州之四县,郴州之五县,嘉定之六县,潼川之七县,俨然一府也。”因此本文通过整理相关资料,旨在探究明代南直隶徐州设“州”不设“府”的原因。

明初犬牙交错格局下的军事重地分割

从吴元年(1366)到洪武四年(1371)二月设置中都之前,明太祖对于占领地的设置一般是“多因元旧”,此后再根据实际情况进行调整。徐州在吴元年就已辖有丰、沛、砀山3县,后又辖有萧县,此后终明一朝再无调整,明初唯一变动的就是徐州的上隶关系。吴元年,徐州属河南归德府,洪武元年,因归德府降为开封府属州,徐州也自然归隶于开封府。洪武四年,徐州改属中都临濠府(洪武六年更名为中立府,洪武七年中立府更名为凤阳府)。朱元璋设置中都完全突破了山川形变的原则,横跨淮河南北,南抵长江北岸,与应天府隔江相望,尽可能地将附近州县的水路漕运交通要道划归在一个单位政区中。顾炎武曾评价:“颍、亳之于凤阳,自古不相统属,去府既远,更添司道。”这种犬牙交错的有意建设与南直隶政区的设置有相近之处,不同程度上都导致了邻近地区的政区设置相对局促。

明代南直隶徐州行政区划图(谭其骧主编《中国历史地图集》第7册“明·南京”)

中都凤阳府由于其辖区过大,部分州县距离府城较远,事务处理不便,而且凤阳府控制了诸多南京北部交通要地,不利于政权的稳定。于是处于凤阳府边远地区的州县开始被逐渐剥离,或划归邻近府,或归中央直辖。徐州也在洪武十四年(1381)十一月划归六部直接管辖,“以凤阳府之徐州直隶六部,仍以丰、沛、萧、砀山四县属之。”相比于中都的重要地位,徐州辖境的设置范围在一定程度上也受到了其影响。洪武二十二年(1389)后,凤阳府再无大的辖区变动。

值得注意的是,洪武十四年凤阳府边远地区分离州县,并将其分属邻近直隶府或升为直隶州的过程中,徐州作为“冈峦环合,汴、泗交流,北走齐、鲁,西通梁、宋”的交通重地,明廷可能考虑到了对南直隶北部屏障地区部分军事要地的互相牵制。《明太祖实录》曾载吴元年(1366)朱元璋对方国珍的一段文书内容,“上以国珍反覆,以书数其十二过……三秦已失,中原徐、宿、邳为吾藩篱,大河为吾门户。”徐、宿、邳三州作为南直隶北部地区的三座重镇,担负着巩卫京师的重担。桂萼在《进舆地图疏》中提到了这种牵制关系:“江北则徐、颖二州。地跨中原,瓜连数省,并称雄镇。故淮安特建文武重职,虽职司转运,亦示控扼之势焉。”虽然徐州在此时并非是凤阳府的属州,但桂萼此段话含义很明显,江北以徐州为代表的军事交通要地需要淮安府特建兵府等措施的牵制。

在洪武十四年(1381)十一月徐州改为直隶州之后,洪武十五年(1382)邳州及其下辖宿迁、睢宁两县也由凤阳府改属淮安府,此时南直隶北部的宿州、徐州、邳州就分属于凤阳府、中央六部以及淮安府,正好对应了桂萼提到的牵制关系。

徐州(淮徐)兵备道的设立

学界普遍认为兵备道的设置始于正统年间,《明实录》曾载:“(正统)元年五月,升巡按陕西监察御史曹翼为都察院右佥都御史”,其主要职责是前往甘肃“整饬边务”“提调兵备”。同年七月,曹翼的官衔中明确加入了“整饬兵备”,并在较长的时间内沿用,从其行使的职责和官衔来看,都与后来的兵备道无较大差别,因此可以看作是兵备道设置之始。

兵备道一般隶属于各省按察司,南、北两直隶因无布政使司和按察司,所以兵备道的官员一般寄衔于邻近省。“南、北两京无布、按,则借员于他省。”主管正官一般称为兵备副使或兵备佥事,为按察使司正四品和正五品官,又常被称作是兵备宪臣,受所在地区督抚与巡按御史的节制。徐州兵备道官员一般寄衔于山东按察司,《明实录》中皆有明确记载:正德六年(1511)五月辛亥,“以原任贵州按察司副使毛科为山东副使整饬徐州等处兵备。”

据〔万历〕《徐州志》载,徐州兵备道设置于正德六年,“廷议徐为重地,始置用饬兵防。”其始设时间应在弘治十七年(1504)五月己酉。其管辖范围以《明会典》所载:“整饬徐、宿二州等处兵备,兼管淮安府、徐州及淮北卫所及淮安、邳州、大河、沂州等卫,吕州、东海、西海等所京操官军。”徐州兵备道同其他兵备道的设置一样,在前期的功能主要是弥盗,是为了防备淮北一带的盗贼问题。“兵部议九江、徐州、曹州、武定州、大名府五处兵备官皆以盗贼添设。”明代中后期,黄河改道,水患多集中在徐州一带,经常是“室庐漂没,田野荒芜,百姓流离。”况淮徐一带风俗皆是“其民悍勇好斗,易与为非”“万一水旱不时,四方告匮,则此数千万人者,不聚为大盗,其势无以自全。”盗贼猖獗,已经严重扰乱了地方治安,非地方行政官员所能弹压。

兵备道前期多是因事而设,事毕则罢,但是随着实际情况的改变,兵备道权力逐渐增加,除本来的军事职责外,又兼领辖区内的其他事务。随着辖境和管理事务的变化,徐州兵备道在万历二十四年(1596)发生了名称的转变,此后均称为淮徐兵备道。其职责有审理军民词讼、施行文教、修缮城池等,徐、淮一带漕运水路,黄运合一,被称作是漕运之咽喉,徐州(淮徐)兵备道因此又有整治河道和督粮过漕之职。

〔万历〕《徐州志》关于兵备道的记载(中国国家图书馆藏)

〔嘉靖〕《徐州志》载:“凡朝贡庆会及诸公移上之部院,并直达四邑之政,皆请受约束以行。其大者则申白于抚按及兵备监司,待报而后从事。”天启四年(1624),徐州遭遇黄河水患,百姓溺死无数,徐州兵备副使杨廷槐在此时已经“署州事、司乃疆。”从以上资料可以看出徐州兵备道已兼领州事,并实际上成为了徐州直隶州上的管理机构。既然徐州兵备道兼管了徐州地区的民事、监察、军事等事务,且实际上已成为府之上的管理机构,那么徐州设府自然没有太大的必要性。况且由于南北直隶地区的特殊性,直接隶属于六部的直隶州,行政层级已然与隶属于省部的府平列,若升州为府,从五品的知州升为正四品的知府,恐怕实际管理中“不服拘提”的情况只会有增无减。再者徐州改府,必然伴随着邻近州县的划入,府署的建设、附郭县的重建等都需要花费相当的财力,“恐议者以为诸役并兴不免劳费。”而徐州兵备道后期已经完全接管徐州本州的诸多政务,从实际的工作看确实无升州的必要。

徐州缺乏其他州、县升府的必要条件

排除明初的行政区划频繁且范围过大的调整阶段,将明代中后期潞安府、汾州府、归德府、郧阳府升府的条件与徐州进行对比,或可对徐州不改设府治的原因有更深的理解。潞安府、汾州府、归德府的设置均与压制地方藩王势力有关,同时考虑到了地方事务繁多,州官不能有效整治等因素。潞安府、郧阳府爆发的地方叛乱,成为设府的直接原因。

徐州与以上四府相比,因在南直隶地区,一无藩王问题,二无较大规模的地方叛乱问题。以〔嘉靖〕《徐州志》及后续相关资料记载,天启之前,徐州地区较大的叛乱只有正德五年(1510)的刘六、刘七起义。“正德五年辛未流贼刘六等作乱攻破城邑……刘六等过吕梁,烧工部分司、巡检司房。”还有万历二十八年(1600)的赵古元起事,这两次“兵变”均是局部地区事件,且很快遭到镇压。赵古元被有司抓获后,时任凤阳巡抚的李三才和淮徐兵备道副使郭光复还“欲张大其功”,将赵古元事件和播州杨应龙之乱同称为“再安宗社功”,因李三才夸大的说辞,“有识者益笑李说之诞。”对于政务问题,一方面徐州作为南直隶地区下的直隶州,由中央直接管辖,其文移与其他十三省布政司相同,直接与六部进行往来,相比其他省的府、州,省去了向省级单位移文通告的过程。另一方面,明代后期实行府、州、县政务繁简分等,每十年厘正一次,而据隆庆元年(1567)分等的结果,徐州在地方治理的难度上,仅被认定为“简易”,吏部尚书杨博因此提出了反对意见:“淮北一带,不困赋而困役,徐邳俗悍业盐,水陆孔道,州邑疲敝,一望萧条,不当以江北简易例也。”从这一结果来看,中央对徐州地区行政事务处理的实况认知存在明显偏差,故从政务繁杂的角度来看,朝廷认为徐州仅用州官治理便足够。

弘治之后,徐州地区面临的主要问题就是黄河水患,徐州段运河黄运合一,明代政府的重点就是“保漕”,注重徐州段上下的河道整治,只求南粮能够北运,“奈何承平无事,董正欠严,各官但知以漕运为职,而未尝经营于防守之计。留心于茧丝之务,而不暇及于保障之谋。”当改府不能为漕运的现实问题服务,自然没有升府的必要。

(作者简介:朱凌海,渤海大学历史文化学院硕士研究生,研究方向为明清历史地理。)