一、 组 织 体 制

(一) 施 工 组 织

民国时期,兴建水利工程一般都设工程局、工程处、工程事务所等施工机构。

建国以后,水利工程的实施,按分级管理的原则,成立施工机构。土方工程,属于国家投资涉及几个地(市)的流域性工程,由省成立施工机构,组织有关地区施工;其他工程由工程所在地(市)、县组织机构实施。建筑物工程除少数大型工程由省成立机构组织施工外,其余工程均由地(市)、县成立机构负责施工。这些施工机构均系临时性,工程完成,机构相应撤销。

1949年以来,省成立的施工机构主要有:1949年11月22日成立“苏北导沂整沭工程司令部”,负责导沂整沭工程施工,淮阴专区冬春动员民工共55万人次实施,1952年3月1日改为“苏北导沂整沭工程委员会”,1953年撤销。1951年冬,苏北行署成立“苏北灌溉总渠指挥部”,负责苏北灌溉总渠工程施工,组织泰州、盐城、淮阴3个专区民工施工。1952年10月,苏北行署成立“三河闸工程指挥部”,负责三河闸工程施工。1955年9月,省成立“江苏省射阳河闸工程指挥部”,负责射阳河闸工程施工。1956年,省成立“江苏省新洋港闸工程指挥部”,负责新洋港闸工程施工。该闸作为全国水闸示范工程。1958年,省成立“江苏省淮沭新河二河段工程办事处”,负责淮沭新河二河段工程施工,参加施工的有扬州、南通、盐城、淮阴等专区的民工,共11.8万人。此外,省还成立嶂山切岭、骆马湖整治、秦淮河等工程指挥部或工程处。1961年,江苏省最大的江都抽水站第一站开工,成立“江苏省苏北引江灌溉工程江都抽水站工程处”,负责施工。1966年2月,成立“江苏省洪泽湖工程处”,负责洪泽湖大堤二帝宫段加固工程。是年冬洪泽湖大堤全面加固工程开工,成立“江苏省洪泽湖大堤加固工程指挥部”,组织动员淮阴、盐城、扬州、南通4个专区6万多民工和石工3千余人施工。1969年4月,成立“江苏省革命委员会淮河入江水道工程指挥部”,负责淮河入江水道改道工程实施。1979年,皂河抽水站开工,该站是省内单机出流量最大的泵站,省成立“骆马湖工程处”负责施工,宿迁县负责土方工程,省水利工程总队二队和安装队负责建筑安装工程施工。

(二) 管 理 制 度

历代治水典籍,对施工方面的规章制度记载很少。民国时期,大多由各施工机构自行制订规章、细则。如苏北运河及导淮工程,订有施工通则、施工细则、财务审计报告、竣工验收制度等。建国后,省水利主管部门,根据国家计委、建委制订的基本建设规章制度,制订了全省水利建设施工管理各项规章制度,使工程建设有章可循,按质如期完成。

1949~1957年,根据国家有关部门制订的基建工作各种规章,结合江苏实际,先后制订了《苏北水利工程施工通则》《苏北涵闸工程施工通则》《江苏省水利工程竣工验收办法》《江苏省水利基本建设工程验收补充细则》等。1953年起,省水利厅组织定额查定,在上级部门各种定额的基础上,陆续编印了江苏省水利基本建设工程执行的土方工程定额、建筑物工程劳动定额和预算定额。至1958年,省水利厅已颁发了成套的土方、建筑物工程使用的各种定额,使编制概、预算和施工管理工作,初步做到规范化。

1958~1978年,随着全国政治、经济形势的发展,基本建设的各项规章制度也随之调整。在“大跃进”及三年国民经济调整时期,国家对经济管理体制和基本建设管理体制,先是“权限下放”过多,后来又强调必要的“集中管理”。江苏在水利工程施工中也在“放”和“收”上进行调整,主要集中在开工报告,概、预算的审批,进度管理和组织验收交工投产等问题上。“大跃进”期间不仅放松施工管理,而且对已有的规章制度也不严格执行。当时,水利建设规模大,大中型工程多,建筑材料供应紧张,采取了一些节约和代用措施,缓解了材料供不应求的局面。但有些施工单位为了节约水泥,使用一些不适当的节约和代用措施,质量受到影响,不得不又加固。安全管理制度亦有所放松,发生一些安全伤亡事故。1963年起,随着国家调整经济,水利基本建设工程恢复施工计划、安全生产和定额管理等规章制度。定额工作恢复到1957年水平,但定额管理人员下放,定额管理网络未能完全恢复。“文化大革命”开始至1970年,规章制度被当作“管卡压”的手段而遭到严重破坏,安全事故率上升,工程质量事故较多。1971年后,开始恢复部分施工管理制度,1976年以后,重新进行各项规章制度的补充、修订工作。

1978~1987年,省水利厅重新转发了国家建委、水利部颁发的各项工程质量标准、施工规范和规程等有关规章制度,制订了《江苏省大中型水利建筑物施工管理暂行条例》、《江苏省水利施工机械设备试行条例》,修订了竣工验收、质量检查、安全施工等规定,修编了新的概、预算和施工定额以及概、预算编制办法,使全省水利基建工程施工的各种规章制度逐步得到恢复,不断提高施工水平。

(三) 经 营 方 式

建筑物工程 民国时期采取招商承包方式,工程主管单位拟订投标章则、办料细则、施工细则及承揽要求等项,登报招商承包,当众开标,邀保签订合约。

建国后,1950年冬至1951年5月,苏北里运河12座涵洞的拆建、改建工程仍用招商承包方式。1951年冬起,治淮工程大批上马,采取自行组织建闸施工机构和施工队伍。主要器材设备则由主管机关统筹购运。

1955年,贯彻执行国家建委颁发的《建筑安装工程包工暂行办法》,省射阳河闸工程指挥部成立直属建筑区队,以内部承包方式,承包该闸主体工程,拦河坝、避风港、海堤、闸身启闭机安装等仍由指挥部自营,闸塘土方和引河开挖由淮委工程总队承包,闸门制造安装由上海华东钢铁建筑厂等单位承包。

1956年,省直属各施工队伍以内部承包方式,承包全省大中型建筑物工程的施工,其中闸塘、引河、拦河坝等土方工程及建筑物场地准备工作,仍由建设单位自营。出包的工程基本属于包工包料。工程数量及费用均按最后批准的设计图纸和工程预算结算。器材供应因来源、时间不同,预算价格与实际价格有较大出入,因此建筑材料又采取了“包料不包价”的办法。

1958年以后,建筑物施工不再采用签订包工合同,建立甲乙方的方式,而是采取由建设单位与施工单位共同组成施工机构,以施工队伍为主体,地方政府或水利部门参加。建筑物的土建工程和机电安装由施工队伍内包施工;土方工程除机械化施工外,由施工机构组织所在市、县成立县总队或工程团负责施工。“文化大革命”期间,受“左”的思潮影响,批判承包制度,一般采取实报实销。

1979年贯彻“调整、改革、整顿、提高”的方针以后,省施工队伍于1981年改为企业公司,进一步加强经营管理,执行经济责任制。特别是1984年贯彻国务院关于改革基建管理体制以后,水利建筑工程采取承包经营,施工企业加强经营管理,面向市场,拓宽经营范围,不仅承担水利工程,而且承担交通、工业与民用建筑等其他工程。

堤库河道土方 民国时期,导淮委员会、苏北运河工程处、江南水利工程处等单位经办的培修淮河干支河堤、整修苏北运河堤防、疏浚江南运河等工程,多数采取以工代赈办法,也有招商承包办理。

建国后,由参加施工的地方政府动员组织民工,成立施工队伍,负责施工,在批准工程经费预算内,按规定的土方定额和费用开支标准按实开支。1949年冬至1950年,解放战争尚未结束,国民经济尚未恢复,又值大水灾荒,兴修水利大多以工代赈,结合生产救灾,土方均按方计价或拨给原粮,部分地区并采取按级包方的办法。苏南修复江堤、港堤、圩堤工程,按照“民圩民修,工赈补助,按亩摊方,按劳出力,按方结资”的办法。

1953年以后,按照省水利厅各个时期颁发的土方定额执行,按定额计算土方工资。1956年农业合作化后,民工报酬除按完成定额情况发给民工工资作为工地生活费外,后方按同等劳力记工分,参加当年分配。

“文化大革命”初期批判定额管理,民工工资一度推行评工记分计发。1971年以后,全省水利基建工程恢复了定额管理制度,土方工程按照定额和民工工资标准计算民工报酬,实行多劳多得。

(四) 施 工 队 伍

江苏水利系统建筑施工队伍,始建于50年代初,以前都是由营造商承包施工。1951年冬兴建高良涧进水闸、运东分水闸等涵闸工程开始自行组织施工。1952年,苏北治淮总指挥部为筹建规模巨大的三河闸等一批大中型涵闸工程,从各地抽调干部、青年学生等800多人,在治淮委员会的统一布置下,从湖北省的荆江分洪工程调来技工550人,又在上海、南京等地招聘各种技术工人约4800人。按照涵闸工程分布情况,组成三河、淮安、六垛、南干渠、南潮河等5个施工大队,分赴有关工程指挥部或工程处参加施工。1953年7月至1954年,各大队陆续完成施工任务后,集中学习,分批精简,保留1000多人,正式成立“江苏省治淮总指挥部工程大队”,基地设在扬州。1956年10月,省治淮总指挥部和省水利厅合署办公,成立“江苏省水利建筑工程局筹备处”。1957年成立“江苏省水利建筑工程局”,下辖3个工程区队,一个机械大队,编制人数1288人。1958年4月,省水利厅施工管理处与省建筑工程局、省水利勘测设计院施工计划室合并成立省水利厅工程局,职工人数1972人。5月,为适应水利建设大发展的形势,该局又增加2个工程队。同年9月,省水利厅将该局5个队扩大为7个队,分别成建制下放到7个专区,由各专署水利局领导,承担所在专区水利工程施工。1959年7月,京杭运河苏北段全面施工,又将7个队收回集中到省,改组成4个队,隶属省水利厅工程局领导,承担沿线8座大型船闸工程施工,并充实技工力量,职工达到5400多人,最高峰时达7000多人。1960年下半年,随着船闸工程任务基本完成,这支队伍又进行一次整编,组建为“江苏省水利厅基本建设工程队”,基地设在扬州市东郊万福闸,职工总数2500多人。1970年7月,根据省革委会生产指挥组决定,这支队伍从万福闸基地搬迁到金湖县国营宝应湖农场,实行场队合一,并改为“江苏省水利工程总队”。1981年经省编制委员会批准,改名为“江苏省水利建筑工程公司”,全民企业。公司机关从宝应湖农场迁回扬州市办公。从此,这支长期处在变动中的队伍,才基本稳定下来。至1987年,该公司拥有职工4463人,其中工程技术人员256人,各类技工3000余人。下设第一、二工程处,运输疏浚处、机电安装处、水利机械厂、船厂和预制厂等单位,成为建筑、安装、制造、疏浚、运输门类较齐全的一级施工企业。这支省属施工队伍,一直是全省水利建筑的骨干力量,承建了一大批大中型涵闸、抽水站、船闸等水工建筑任务。

地(市)、县水利部门的施工队伍,是在1958年省属队伍和设备下放各地后逐步组建的。70年代中期以后,地(市)、县施工队伍进一步发展,并逐步由依靠指令性的单一水利施工任务,转而面向社会,参与竞争,承揽系统外施工任务。至1987年,全省除无锡、常州2个省辖市和泰州、金湖、无锡等少数县(市)水利部门未建立施工队伍外,其余市、县都有建筑工程队,有部分乡(镇)水利站也有建筑工程队,水利建筑行业已成为全省水利系统中主要产业之一。

全省水利系统建筑施工企业,在1979年有66个,职工1.15万人,1984年发展到76个,职工1.54万人。至1987年全省水利系统具有建筑企业资质的单位有86个,其中一级企业1个(省水利建筑工程公司),二级企业22个(其中,市级7个,县级15个),三级企业63个。

(五) 民 力 组 织

水利建设需动员大量民力。明清时代,一般采取征集和招募。明代,在民力征用上,一般采取利在一县,则役一县之民;利在一府,则役一府之民;利及旁县旁府者,旁县旁府助之。清代,采取佥派和雇募的办法。佥派“是按户或照田起夫”,雇募则给予一定报酬。民国时期,对水利用工有征工和招募。遇到受灾年份,采取以工代赈的办法。

建国后,贯彻“谁受益、谁负担”的原则,组织受益地区出工,部分较大工程,扩大出工范围,组织部分非受益地区出工。建国初,实行以工代赈,以后按不同类型的工程,给予不同的工资报酬。各级党委、政府有计划、有领导地进行动员,组织民工兴修水利。1949年冬苏北导沂整沭工程兴办,采取以工代赈,由淮阴专区冬春动员民工共55万人次,民工动员率一般占农业人口5%~6%,重点县达7%以上。1950年,苏北运河冬修工程,以受益田亩计工,以劳力出工。1951年苏南修复江堤时,以村为单位,通过民主评议,决定上堤民工。苏南海塘修复时,采取县、区、乡按级分配的办法。

1953年,治淮委员会为了妥善处理工程建设和农业生产关系,提出动员农村剩余劳动力和部分农闲劳动力参加,动员率不得超过农业人口的3%~4%。江苏在执行中一般控制在农业人口的4%以内。

1956年,随着农业合作化的迅速发展,全省兴修水利的规模随之扩大。参加冬季农田水利和基建工程施工的民工达350余万人,约占农业人口的10%。1958年“大跃进”,冬季工程上工人数一度曾高达694万人,占农业人口19.6%;第二年春季最高上工496万人。1960年调整建设规模,参加冬季工程的民工最高上工为46.2万人,其中离开社队参加大中型工程的民工仅16.2万人,不足农业人口的0.5%。1963年后水利用工,又逐步增加。1964年上工289万人,其中基建工程30多万人,占农业人口的1%。

1972年,省革委会规定,每年投入大型水利工程的劳力,一个生产队不得超过农业人口的3%。