江苏拥有954公里海岸线，现有滩涂总面积50.01万公顷，占全国总量的1/4，被认为是我国东部地区最具潜力和开发价值的后备资源。江苏沿海滩涂开发利用的历史悠久，古代开发大体经历了原始粗放开发—海盐生产为主—盐业农垦并举三个阶段。近代滩涂开发则形成了淮北以海盐为主，淮南以农垦为主的开发格局。现代滩涂开发实现了由传统的开发模式向科学保护与开发滩涂资源的转变。

一、史前时期

江苏沿海滩涂资源丰富，“海可渔，滩可樵”，为先民的生存与发展提供了良好的条件。连云港市二涧村曾出土7000多年前的古稻壳，说明江苏沿海垦殖已有7000余年的历史。

新石器时期，生活于江苏沿海一带的先民已在沿海滩涂从事樵采和渔猎活动，并逐步形成了原始的农业以及饲养猪、羊等为主的畜牧业生产。位于连云港市海州区锦屏镇锦屏山南麓的将军崖岩画，反映了农业部落原始先民对土地、造物神以及天体的崇拜，画中有11种农作物图案，并有禾苗与谷穗状图案，被称为中国早期反映农业部落社会生活的“一部天书”。距今约5000年前，苏北沿海岸外砂堤出露，成为先民繁衍生息之地，淮安青莲岗、阜宁东园村、海安青墩等地，出土有石铲、石斧、石盘等石器及碳化稻粒，苏北沿海原始农业已现萌芽。

史籍对秦汉以前江苏沿海垦殖业的萌芽亦有零星记载。《禹贡》记有“蒙、羽其艺”（即蒙山、羽山一带已种庄稼了），《尚书正义》将《禹贡》中“羽畎夏翟”中的“畎”释作“田川”，甲骨文作“甽”，其形如水边耕田，说明羽山（位于今江苏省东海县与山东省临沭县交界）沿海其时农业已有一定规模。

二、秦汉至三国两晋南北朝时期

秦汉以前，江淮沿海称“淮夷地”，草莱初开，地广人稀。后吴王夫差封其民江淮间，汉武帝又迁大批居民充实江淮，使沿海滩涂得到进一步开发。秦汉时期，海盐生产已成为滩涂开发的主导。

距今2400年前的战国时代，淮北沿海已进行海盐生产,并渐次向淮南沿海拓展，“彭城以东、东海、吴、广陵”均有“海盐之饶”。西汉吴王刘濞立国广陵，“即山铸钱，煮海水为盐”，并开了一条西起扬州茱萸湾，东通海陵仓及如皋蟠溪的盐运河，以通盐运。西汉赣榆县治所盐仓城便是著名盐仓。汉元狩四年（前119），盐城因盐置县，名盐渎县。根据盐城东门外出土的铜箭镞可以证明，西汉时盐城已设置盐铁官署。淮南闻名的“海陵仓”，亦是汉吴王濞所置，足见其时沿海盐业的规模。

西汉以前“煮海为盐”，用海水直接煎煮成盐，方法原始，质次量少。汉武帝时“募民煮盐，官与牢盆”，官府招募壮丁，给他们粮食与煮盐器具，首创用盆具煮盐，使盐业生产有了一定的发展。东晋安帝义熙七年（411），盐渎始名盐城，“乃城海上，环城皆盐场”。

南宋王应麟《通鉴地理通释》中述及，盐城唐以前“为海中之洲，长百六十里，州上有盐亭百二十三，岁煮盐四十五万担”，盐城已成为淮南盐业生产的中心。《宋书》卷54述及，江淮一带经东晋、南朝270多年的经营，已具“鱼盐杞梓之利”。刘宋时的广陵“孳货盐田，铲利铜山”，其兴旺与淮盐的发展密切有关。

秦汉时期，由于盐铁业发展，江苏沿海经济发展较快，滩地面积不断扩大，农业也随之发展。1972年，海州小礁山出土了西汉墓葬，墓葬中发现有农作物的标本，是海州湾一带汉代农业发展的见证。

由于东冈等古砂堤的阻隔，其时江苏沿海形成东部临海、西部临湖（古射阳湖等）的大势，农业开发也呈现出“东渔西稻”的二元格局。东部“海可渔，滩可樵”，渔业成为东部农业开发的主项。西部为古潟湖，《禹贡》中述及“淮海惟扬州”“厥土惟涂泥”，指出扬州地区“涂泥”分布很广，对发展农耕十分有利。司马迁在《史记》中述及：“楚越之地，地广人稀，饭稻羹鱼，或火耕而水耨。”说明汉时先民利用古潟湖滩地种植水稻已很普遍。从盐城附近汉墓出土的炭化稻粒来看，西汉以前沿海一带的水稻种植已成为民生的基础之一，同时亦证明古代先民早就懂得“西乡（指古沙堤以西潟湖区的滩地一带）下湿宜稻”的道理了。

三、唐宋时期

江苏沿海地带因常遇风潮灾害，使得农业与盐业的发展受到抑制。历代统治者非常重视沿海海堤的修筑，以保证沿海农业与盐业的开发。唐大历年间，李承利用沿海古砂堤的地形优势，修筑了“常丰堰”。及至宋天圣年间，范仲淹监西溪盐仓，率众在常丰堰基础上重修范公堤，从盐城至西溪（今东台），堤成后，障蔽潮汐，“农子盐课，皆受其利”。海堤的修筑，使沿海地区形成堤内湖区种庄稼、沿堤引水煮盐的良好开发态势，促进了沿海地区农业、盐业的发展。

唐代，在修筑海堤时形成的复堆河，成为串场河的前身，它是江苏盐文化的摇篮。从宋代开始，沿范公堤一线有富安、安丰、梁垛、东台、何垛、丁溪、草堰、小海、白驹、刘庄十大盐场，因复堆河将这十大盐场串联起来，所以称串场河。串场河是江苏沿海地区重要的水利工程，是南北交通的动脉，对沿海地区盐业开发起到了重要的促进作用。

唐代，劳动人民创造了“煎煮”之法，官府变盐法，使“游民业盐者为亭户，免杂徭”，大大推动了海盐生产。唐宝应元年（762），刘晏为盐铁使，于淮北设涟水盐场，并设“巡院机构”，建立专场产盐，淮南置盐城、海陵监以管理盐课。“天下有盐之县一百五，淮南海陵盐城县二”，可见唐时淮南盐在全国的地位。《新唐书·食货四》载：“吴越扬楚盐廪至数千，积盐二万余石……，岁得钱百余万缗，以当百余州之赋。”盐业的利税，已成淮南经济的命脉。

南宋以后，划淮而守，连年兵乱，盐业生产受到影响，但两淮产盐量仍居全国首位。元代，全国有盐场125个，淮南有25个，淮北有4个。至元十八年（1281）与至顺四年（1332），两淮产盐分别达到320多万担及380多万担，以产盐著称的盐城在元史上注以“上”字，以示富饶。

南宋建炎二年（1128），黄河夺淮，南经苏北入海，海岸东迁迅速，范堤以东海滩淤涨为大片滩涂，而老盐田因潮汐不至，远卤难进，盐产日薄，垦殖业遂小有发展。宋朝还施行了一些改良政策，鼓励开垦。宋室南迁以后，北方居民南迁带来较为先进的生产技术，对沿海农业发展起了促进作用，南通一带遂成为“鱼稻饶足”的地区。

四、明清时期

南宋以后，连年兵乱，盐业生产受到影响，但两淮产盐量仍居全国首位。至明代，海岸线东迁迅速，范堤一带原有盐场因海远卤淡，渐不宜盐，屡屡东迁。明初，朝廷将江南大量人口驱散江淮，充作盐丁，发展盐业。

明万历以前，淮南煮盐以“团煎”为主，盘铁为主要器具。以后“以盘铁工大费重，后遂全用锅”。灶民采用“煎晒”之法，“刈草于荡，烧灰于场，晒灰淋卤，归卤于池，煎盐于鐅”，此法一直沿用至中华人民共和国成立前。淮北盐场明时以“滩晒”为主，“本轻利厚，淮（南）盐难与之敌”。

至清代，淮南因海势东迁，卤气渐淡，石港、刘庄等场产盐渐少，金沙场且不出盐。而淮北二场，离海近，卤气尚厚。“淮南盐业呈江河日下之势，灶民始零星开垦。光绪二十六年（1900），新兴、伍佑两场首先放垦。”清末，淮南盐场盐业生产一落千丈。

盐业的衰落致使沿海滩涂的开垦得以较大规模进行，〔光绪〕《阜宁县志》载：“是地因海远沙淤，地日升涨，咸丰初年，宪委勘丈计丈，见溢出可垦地一千七百二十二顷四亩八分九厘八毫，六年设局召民领种。”可见其时官府已正式召民开垦了。

五、民国时期

民国时期，江苏沿海开发兴起了一波“废灶兴垦”、发展农垦的热潮，沿海滩涂开发从以盐业为主进入以垦殖业为主的重要历史时期，这与张謇竭尽全力地推动密不可分。1914年，张謇担任北洋政府农林工商总长时，制定颁布了鼓励垦植的《国有荒地承垦条例》和奖励植棉条例。其后财政部颁布了《淮南放垦章程》，并于东台设立淮南垦务局，推动江苏沿海滩涂的农业开发。

江苏沿海滩涂近代垦殖业大致可以1914年为界，分为初创时期与发展时期两个阶段：

（一）初创时期。光绪二十一年（1895），张謇便萌发了垦殖滩涂的念头。光绪二十七年（1901）开始，张謇在滩涂上创办了通海垦牧股份有限公司，力排盐运使的阻挠，划清盐、垦界址，买田入股，匡圩筑堤，整治农田，兴修水利。历时8年，投资白银29万两，建农田12万多亩，种植棉花，效益甚佳，为“废灶兴垦”指出了一条成功之路。此后，一些官僚、买办、盐商、军阀、地主亦纷纷投资开发滩涂，兴办盐垦。

（二）发展时期。1914年，北洋政府颁布了《国有荒地承垦条例》，规定“凡国有荒地，除政府认为有特殊使用之目的外，均准人民按照本条例承垦”。财政部设立淮南盐务局，于南通石港征收地价，委派专员实施放垦。1915年起，张謇、张詧、邵铭之、陈仪、章静轩、吴寄尘、岑春煊、周孝怀、张佩年、韩国钧、殷如耕、许泽初等人纷纷牵头兴垦。发起了在南起长江口的吕四场，北至海州南陈家港之间700余里，总面积3.67万平方公里的滨海地域内，招股集资兴办盐垦公司、废灶兴垦的热潮。先后成立了70多家盐垦公司，投资总额达1732万多元，占地432万亩。1913—1935年间，先后创办了大有晋、大豫、大赉、宝丰、益昌、泰顺、东兴、中孚、遂济、通济、裕华、通遂、大丰、瑞丰、泰和、大祐、通兴、大纲、华成、合德、阜余、阜通、大生、耦耕、新农、新南、新通、大阜等20多万亩以上的大公司及10多个小公司。至1936年，沿海盐垦公司已发展至77家。

沿海盐垦公司突破了中国长期封建的小农经济，将大农业生产方式引进到垦区，在生产技术上进行了科学的尝试，开创了我国滩涂垦殖业的先河，带动了全国滩涂开发事业的发展。据《中国近代农业史资料》载，“1912—1926年全国大型的31个农垦企业中，江苏占58%”。盐垦的发展吸引了启东、海门、崇明及南通南部大批移民迁至滩涂，1901—1937年间，移入垦区的移民达40多万，他们既带来了先进的植棉技术，也解决了南部人多地少的矛盾。盐垦也促进了商品经济的发展以及沿海城镇的兴起。一些原盐垦公司的驻地或棉花转运地，大多发展成为新兴城镇。如杨集、响水、蔡桥、合德、大中集、新丰、三仓、新街、三余、海复等，都发展成为沿海地区重要的城镇。

六、中华人民共和国成立后

民国初期苏北沿海盐垦公司分布（凌申 绘）

中华人民共和国成立后，党和政府十分重视海涂资源的开发利用，推行“以民办为主、国家补助为辅”的政策，领导和组织沿海人民积极开发海涂资源。党的十一届三中全会后，江苏省人民政府批准成立江苏省围垦指挥部，负责全省滩涂围垦及综合开发规划，并于1983年9月更名为江苏省滩涂开发利用管理局。1996年3月，江苏省滩涂开发投资有限公司正式成立，推进滩涂开发迈向市场化。2010年，江苏省沿海开发集团有限公司成立，成为省级沿海开发主力军和省级沿海开发重要投融资平台，以更强力度、更高平台服务沿海开发国家战略和海洋强省建设。

（一）治水兴垦。中共中央华东局和苏北人民行政公署组织科技人员在对苏北沿海棉垦区进行全面勘查的基础上，制订了“治水兴垦”规划，并在20世纪50年代先后开挖了新沂河、苏北灌溉总渠，畅通了沂河、沭河、淮河入海通道，加固了洪泽湖大堤，兴建了三河闸，废除了“归海坝”，修筑了北至绣针河口、南至启东嘴的沿海挡潮海堤，结束了沿海地区“西水”为害、潮卤倒灌的历史。60—80年代，随着“淮水北调”“江水北调”工程实施，先后整治、扩浚了沿海入海河流，开挖了引排骨干河道，兴建了大量的挡潮涵闸和机电排灌站。初步建成了防洪、防涝、防潮、防旱、防渍五大工程体系。依靠国家和乡村集体的力量，采用军队屯垦，创办国营、集体农场以及组织农民拓荒垦殖等多种方式，到1987年，共开垦50年代修筑的海堤内荒地500万亩，建成耕地300多万亩。1980—1987年间，由于农场和乡村耕地承包经营制的逐步实行，极大地调动了广大农民治水兴垦的积极性，大力推行农田综合治理、综合开发，农业经济和乡村工业取得了长足的发展。

（二）匡围海涂。1949—1956年，重点对设施简陋的淮北盐场百万亩盐区进行改建、扩建、改造，恢复和发展了淮北盐场的盐业生产。1951年春夏之交，经华东军政委员会批准和支持，如东县政府组织围垦老北坎1.8万亩潮上带滩地，开创了新中国成立后全省群众自办围垦海涂工程的先例。1951—1987年，沿海共形成大、小围区120多个，围滩总面积277.93万亩。其中，用于农、林、牧、渔业开发面积150多万亩，用于制盐生产的盐区总面积124万多亩。

（三）全面规划，综合开发。1980年前后，江苏省及沿海各市县组建开发管理机构，加强了对海涂开发的组织领导。逐步摆脱了“匡围—养垦—粮棉（盐）”的传统开发模式，走出了低投入、低成本、低效益的三低局面，大力发展对虾、紫菜、鳗鱼、文蛤等海水养殖生产，制定了一系列鼓励开发的优惠政策和多种形式的经济承包责任制，使全省海涂开发事业进入了全面规划、综合开发、因地制宜、发挥优势的新阶段。到1987年底，建成粮棉耕地29.38万亩，林、牧地7.98万亩，对虾养殖水面16.32万亩，淡水鱼养殖水面11.35万多亩，盐场用地112.46万亩，在潮间带护养文蛤80.4万亩，养殖紫菜4300亩，新建滩涂丹顶鹤、麋鹿自然保护区2处，逐步形成了以粮棉生产和海水养殖为主体，产前、产中、产后服务行业相配套，开发利用与资源保护并重的良性开发。

（四）海域使用制度改革。1994年5月13日，根据《国家海域使用管理暂行规定》，江苏省科委、江苏省财政厅出台关于《国家海域使用管理暂行规定》的实施细则，对海域有偿使用制度作出具体规定，确定海域使用金征收的范围和标准，同时规定海域使用金归国家所有，由同级财政部门负责管理使用。1996年1月，江苏省人民政府下发《关于加快沿海滩涂开发的通知》，建立投资主体多元化、资金来源多渠道、组织经营多形式的新型滩涂开发机制，使滩涂开发迈上了一个新的台阶。2005年5月，江苏省第十届人民代表大会常务委员会第十六次会议通过《江苏省海域使用管理条例》，进一步规范了海域使用管理。

（五）沿海大开发。1995年，江苏省委、省政府提出“海上苏东”发展战略，实施百万亩滩涂大开发计划，并把建设“海上苏东”、发展海洋经济列为全省国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标中的一项跨世纪的区域发展工程。2005年11月，江苏省委正式提出把“三沿”战略拓展为“四沿”战略，沿海开发与沿沪宁线、沿江、沿东陇海线共同构成全省生产力布局的主体框架。依据“海上苏东”战略，江苏省政府提出沿海滩涂“以围为主向以用为主转变，由低层次开发向高科技含量开发转变”的方针，加速推进两轮百万亩滩涂开发工程，实行集中投入、连片治理、综合开发。2007年，省委、省政府召开沿海开发工作会议，启动新一轮沿海开发。

（六）沿海开发上升为国家战略。2009年6月，国务院常务会议审议通过《江苏沿海地区发展规划》，江苏沿海开发上升为国家战略。2009年6月，江苏省委、省政府决定更名组建江苏省沿海开发集团有限公司，2010年6月注册成立，注册资本80亿元，江苏沿海开发步入专业化、规模化、集团化、现代化道路。江苏省沿海开发集团坚持“省级沿海开发主力军”和“省级沿海开发重要投融资平台”两个基本定位，确立并稳步推进海洋产业、土地资源保护与开发和特色现代农业三项主业。2010年来，集团大力度推进沿海盐碱地综合保护利用，为全省增加后备土地资源10万余亩，新增耕地近4万亩，腾退置换土地5万余亩，支持射阳沿海经济区、通州湾园区等项目建设；助力改善沿海地区生态环境质量，提供沿海生态用地14.5万亩，其中腾退9万余亩鱼塘等用于建设黄海湿地和珍禽保护区，连续8年增殖放流改善条子泥海域生态，努力促进集团经济效益与沿海地区生态效益双赢互促；加大沿海地区产业投资布局，牵头组建省海洋经济投资基金，参与设立11只沿海系列产业基金，累计投资72亿元、项目87个，在海洋新材料、生物医药、海工装备等领域孵化培育海洋产业项目21个、上市项目2个，有力推动资本向沿海地区和海洋产业集聚。

当前，随着江苏沿海开发的国家级战略实施，江苏滩涂开发驶入了快车道。盐城黄海湿地作为“中国黄（渤）海候鸟栖息地（第一期）”代表申报世界自然遗产获得成功，沿海“三级、一带、多极点”空间布局基本形成，沿海地区新兴产业发展势头迅猛，为带动苏南、苏北地区的协同发展做出重要贡献。江苏的经济版图因沿海开发焕然一新，全省经济实力也因此而增强。

智碳沿海（杨维新 摄）

（作者简介：凌申，盐城师范学院教授，中国地理学会会员，江苏省地理学会理事。）

栏目编辑：王魁诗