民国初年，张謇在南京临时政府与北洋政府担任过两淮盐政总理、实业部总长、农商部总长、全国水利局总裁等职务。张謇在短短两三年的“京官”生涯中，建章立制，除在经济领域产生巨大影响外，对近代廉政建设也颇具开创之功。目前学界主要对张謇的廉政思想进行研究，如徐晓旭《张謇廉政思想论述》、张廷栖《张謇勤政廉政思想探源》。本文依据史实，着重从实践视角分析评价张謇在民初中央机构臃肿不堪、人浮于事，地方兵匪劫掠、官吏敲诈相习成风之际的廉政业绩及历史影响。

一、建章立制：民国初年张謇的廉政实践

1912年，张謇受邀出任南京临时政府实业部总长兼两淮盐政总理。1913年，北洋政府又任命张謇为农商部总长兼全国水利局总裁。张謇赴任后，深知国家经济发展所面临的困境和应担负起的责任：“民国肇建，内乱外寇，侵寻未已，借款重叠，债权四压。权政府度支之数，则用于军政消耗者，日若不给也，亦当筹用于生活者十之四、十之三。权人民漏卮之数，则增加熟货输出者，今兹未能也，当亟求低减输入者千之一、百之一。”[1]张謇在任期内，将主要精力放在制定工农商法规条例，改革厘税，奖励与扶持民族工商企业，但“实业之命脉，无不系于政治”[2]，于是在职权范围内坚持整顿吏治，选贤任能，完善监督体系以约束腐败行径。

（一）整顿吏治，精简机构

张謇素以创办实业著称，他经历过实业发展的艰难，深尝过层层盘剥与行政效率低下的苦楚。其曾针对清末官场积极提出改革吏治的“停捐纳，分职以专职，省官以益官”等措施，但最终都因为清政府无可挽回的颓势而不了了之。张謇任职实业部总长、农商部总长后，首先精简机构、整顿吏治，谋求国民经济发展的良好行政环境。

为集中处理政务，提高工作效率，张謇先是合并工商、农林两部为农商部，将二者原下属八司改设为农林司、工商司、渔政司和矿政局共三司一局。后在考察了当时工商、农林两部400余人的在职情况后，发觉“学有专门或娴熟部务者，固不乏人，而但有职名无所事事者，亦殊不少”。因此在人员的去留问题上，依据办事范围，决定“有官而无事者存其官而不必置其人，有事而人多者减其人以适当于事”[3]。最终选用农林、工商两部各63人，裁去276名冗余官员。由于机构精干，又选用具有真才实学的专门人才，文牍主义与相互扯皮现象减少，工作效率大大提高。

对地方上非必要的机构及人员也是尽加裁撤。黑龙江省请设省行局，他考察后觉得“甚是靡费”，即令饬毋庸设局；又如黑龙江省内金矿督察局因各金矿僻居边陲，交通距离较远，耗费过多，此局建后仅一年即裁撤，只酌留调查员四员，俾资巡查，藉清弊窦。

（二）立法建制，严饬乱象

1913年11月，张謇针对民国初年百端待举、法律不备、一切均无从措手的状况上呈袁世凯，提出“惟有将现在农工商各业，急需应用之各种法令，督饬司员迅速拟订，如法公布”[4]。张謇在任期间主持制定《工商法》《商会法》《商人通例》《公司条例》《森林法》《狩猎法》《保息法》《承垦条例》等关于工商、农林、渔业、矿业的行业法规多达30项，注重运用所制定的法规、章程、条例、细则等规范官员施政。他经常以咨文形式督查全国各地的违纪事件。辛亥革命以后，江浙地区大兵云集，常有士兵强抢商人财款事件发生，盐商损失尤多。张謇了解详情后立即向陆军部总长黄兴发咨文，请求彻查究办，严禁军人擅取商人财产。为禁止地方官吏刁难勒索注册商人，特发咨文声明工商行政以迅速简易为主，使商人就地申请，地方官吏不可因事延搁或置之不理。于法定注册费用之外，不得有勒索情事，如有禀诉，一经查实则尽法惩办。

（三）建立监督署官制

矿务是实业发展中的重要部分，张謇决定设立矿务监督署官制，即在中央矿政局外再于外省设矿务监督署。彼时各省矿务局隶属于实业司，实业司所辖范围太广难以兼顾，并且实业司权限不明，使得地方官文转达至中央时间较长，不利于矿业发展。矿税是国家财政收入的重要组成部分，但当时中国的矿税收入却不足百万。究其原因，矿业未兴是一方面，抑实征收又是另一方面。矿商为牟利诈伪成风：对于矿区，以广为狭；对于矿产，以多报少。[3]基于此，张謇认为在外省设立专署，不但地方矿务可以得到及时处理，提高行政效率之余还能更方便进行实地调查，矿商不敢欺瞒，国家财政收入也可增加。

张謇还考虑到矿苗之探采、采矿区之纠正、矿床之查勘、矿质之化验，都需要专业人员极力经营。设立专署，时常派员督查未开矿物之测勘计划、已开矿物之指导工程。矿区及周边的治安防护非常重要，矿山开采包括凿井、辟隧、排水、通风等项，如果有矿商偷工减料罔顾职工性命，或因为施工不慎贻害百姓，都会加大治安的难度。且矿业本身工程量大，容易污染空气，产生次生灾害。而由矿署组织矿山警察，一为事先预防灾祸，二为临时有所补救。

二、中正光明：民国初年张謇廉政思想的底色

面对民国初年动荡不安、财政空乏却贪腐盛行、任人唯亲的境况，张謇认为“处极纷乱危苦之境，唯有中正光明，可以获终吉”[5]，他既注重自身的廉洁修养，克勤克俭，又在职权范围内推行廉政，肃清政风，形成了兼备优秀传统文化与近代廉政内涵的施政底色。张謇的政治抉择并非出于个人的好恶得失，而是从他所理解的大局出发，即共和的前途、国家的稳定、国民生计的利益。“以假官威以便私图，逞势力以侮鳏寡，生平所不屑为”[3]，“中正光明”是张謇的为人坚守，也是施政目标。

（一）廉俭奉公，修养官德

在张謇早年追逐传统功名的道路上，儒家经典的内核早已根植其血脉。张謇50岁以后，自号“啬翁”，时时诫勉自己修身节俭，“苟能俭，则无多求于世界，并无求于国家，即使适然做官，亦可我行我意，无所贪恋，而高尚之风成矣”[6]。即便大权在握，不以权谋私，保持自身的廉洁。“一箪食一瓢饮”“节用而爱人”的安贫乐道、节俭克己观念，不仅体现在其粗饭敝衣的日常生活和节用慎行的实业创办中，还体现在其为官行政中力求把每一分钱花在刀刃上。

“目下财政困难，实业进行诸多窒碍。虽以必不可少之用途，而财政部亦无款可拨。盖政治上多一机关，即财政上增一销耗。”[5] 张謇任职中央期间，对于各项经费支出十分慎重，但求竭力撙节，以重国帑。他在裁并农林、工商两部时就通告：“现查工商、农林两部员司至四百余人之多……民国肇造，祸乱未已，民穷财尽，上下嚣然，国家方行减政，救济时艰。”[3]既为整顿吏治，也为减少尸位素餐，节约财政经费。

对于矿务监督署的设立，张謇强调必须以实行监督矿务为宗旨，详查地方矿产的多寡，参考交通便利程度，将监督署设于适中之地。将第一区矿务监督署附设于农商部矿政局内，除设署长一员以专责成，其他职务均由部员兼任，并且余下各区集合数省共置一署，每署设技正一人至四人。这样的机构设置与人员任用，既方便署员实地调查，又能较大程度地降低新设机构的成本，符合张謇设署时“监督与生产”的初衷。

无论是巴拿马赛会事务局经费，还是水利测绘施工款项，张謇规定一应确立名目，详细做好预算，方可着手动用款项。务必做到撙节开支，实用实报。就连农商部部员的车旅费这种小的开支也有所顾及，“设遇荐任职员无坐头等之必要时，亦未始不可乘坐二等”[3]。

（二）开国承家，小人不用

民国建立后，南北和谈甫成，袁世凯就任临时大总统。但南北地方政制和用人情况较为混乱。袁世凯在北京“临时共和政府”布告：“凡现有（清朝）内外大小文武官署人员，均应照旧供职。”[1]各地新政权领导人名称各异，官制不一，选材用人没有确切标准。

张謇提出：“德，本也；才，末也。无道德之智识，前贤至以借寇兵齑盗粮为况。”[5]他不畏权贵，大力呼吁停止捐纳；于用人一端，提倡德才兼备原则。对国会及省县选举中出现的党同伐异、恶正丑直之风，张謇随即致电国会、省议会：“开国承家，小人不用。”张謇将矛头指向袁世凯的亲信张勋，“为用一张勋，毁江苏、毁民国、毁洹上，真不值得。而张勋仍横蛮无理，更得旧日最坏官僚从中作恶……其谬形迹，尤为怪妄，显然违背民国”[6]。张謇数次致电韩国钧、袁世凯，请求将张勋去权正法。但袁世凯包庇张勋，并给出冠冕堂皇的理由：“新胜之兵，骄气正盛，如更动太骤，于张个人无所顾虑，而部下情形复杂，急则生变，是再用兵也，张即他去，部下必哗。”[6]

其次，张謇提出《请速颁文官考试法议案》，请求尽快颁行有关文官考试的法令。他认为“以考试得官乃各国之通例。学堂毕业，非任官之资格，乃应考之资格也。惟其如是，故新毕业者，无猎取官职之思，而有摩励以须之志。遏奔竞，杜夤缘，拔才能，非此不可”[3]，主张仿照西方惯例，以文官考试选拔人才，从而遏制依靠奔走往来攀附关系谋求官职的腐败现象，切实填补国家人才空缺。直至1915年9月，袁世凯才正式颁行有关文官考试种类、资格、科目以及考后的任用规则等一系列法令。

（三）以法促廉，建制保廉

张謇继承了儒家的重德思想，同时也强调立法建制，他认为“法律作用，以积极言，则有诱掖指导之功，以消极言，则有纠正制裁之力”。在任职农商部后，着意针对各行各业逐步修订法令细则，使工农商业发展有法可依。对于结党营私、残害地方、侵吞国利的种种腐败行径，张謇十分注重运用所制定的条例章程加以约束惩治。

清朝盐法自嘉庆道光朝就腐败不堪，盐税繁重、官员贪弊、盐商奸猾、官商相护。“盐税之重无论矣。近年各衙门、各掣验局之陋规杂费，日益加重，而科派摊扣、加价、报效种种名目，又加而不已。”[5]故此，张謇提出改革盐法的意见：“今既革新政体为共和，则民为主体，断无独于盐务仍袭专制旧习，视沟瘠之沦胥，助素封之延世。是其为道，首须廓清。腐秽毕除，乃能建设。建设之道，唯有设场聚制而就场征税。”[5]他从制盐、运盐、销盐、盐税设计四个方面全面规划盐业发展的方向。就盐税方面而言，他提出所有的税全部归中央所有，用于抵赔款、借款以及供给军政和外交所用，主要目的就是“去暴吏、贪贾以弊为利之窟，使盐与万物同等”。

（四）监督权力，规范施政

对于地方官员存在的贪渎问题，张謇主张设立监督署官制，规范地方行政，他着力推动设立矿务监督署，“窃维实业行政，矿务特重，非有完全之法令，则事业无资以保障；非有监督之机关，则法令无由以行使”[3]。此时的矿务机构设置如果再循前清旧例，不仅地方矿务得不到及时处理，矿商瞒报之下矿税收入还会大打折扣。在张謇和刘揆一等人的数次呼吁下，北洋政府于1914年2月1日公布矿业监督署官制令，3月颁布《中华民国矿业条例》。

各矿务监督署于1914年5月前成立，根据《矿业条例》赋予的权力，矿务监督署执行中央矿业政策，查验地方矿务，将全国矿务情况及时反馈，上令下达，下情上通，提高效率。[7]这样一来，各矿区内长久积累的文牍得以渐次清理，在新的律法制度下，相关矿务也得以详细调查规划。从前各省的矿政分歧、讼案纠纷，自设立矿务监督署后，也逐渐得以化解。各省原有的办矿商人渐趋信服，未曾接触矿业之人民，也对矿务事业甚是踊跃，纷纷票请勘采矿产。

张謇希望设立矿务监督署来推行矿法，通过矿法的实施，来规范和整理全国矿务。由于中央与地方争利的情况频频出现，制约了矿务监督署的作用发挥，又袁世凯在1913年“二次革命”后加强独裁统治，引起地方不满，矿务监督署历经一年有余被裁撤。但张謇倡议的监督署制度仍具开创之意义和时代之价值。

三、承前启后：民国初年张謇廉政实践与思想的历史定位

从张謇的施政范围与具体内容来看，远远达不到四合一的现代“廉政”目标；从施政深度与实际效果来看，因为任期较短、政令延续性不强，故无法彻底扭转社会风气。但是张謇的廉政实践与思想是在吸取了优秀传统文化和近代先进理念的基础上产生的。对于民国初年的乱局而言，其所管辖内政风得以改善，国计民生在各项经济法规之下有了新的发展方向，已经是一大进步。

（一）追溯传统廉政经验

在中国长久的封建社会里，剥削阶级的存在，使广大民众从未停歇对善政、仁政的拥护和追求，历代进步思想家也不遗余力地坚守和弘扬天下为公、以民为本、勤政爱民、廉洁奉公等朴素的人文道德思想，在中国政治传统中形成了一个优良的廉政体系，涌现出一代又一代的真儒廉吏，积淀了丰富的廉政经验与思想。

首先是严于律己、廉俭奉公的官德与政风。张謇的节俭绝非沽名钓誉、哗众取宠之举，他自身对清苦的生活甘之如饴。在争豪斗富、奢靡成风的年代，无视世俗的偏见,认为“勤勉节俭任劳耐苦诸美德，为成功之不二法门”[5],崇尚并力行节俭。就任农商总长后，“财政困难已臻极点，若不从事撙节，何以矫末流之弊”，竭力提倡在部人员“崇实去华，为全国士夫之模范”，提出“各职员克己奉公，养成俭朴之纯风，庶有廉隅之可望”。[3]张謇大刀阔斧地裁并中央及地方机构，裁撤各部门非必要人员，虽然改制的过程十分艰难，得罪了很多既得利益者，但在很大程度上实现了人力、物力、财力资源的合理配置，节省了财政支出。

其次，强调人才是扭转国势的重要条件。张謇坚信“无人才不可为国”，一代之治，必有一代人才任之。鉴于国家经济建设的需要和国内新式人才的稀缺，张謇提出“不拘一格用人”的思想，大胆学习西方文明，任用西方技术人才。张謇重“才”，更重“德”，无论实业发展还是官吏选拔，所求人才向来是德才兼备者，因为自幼受到儒家伦理的深刻影响，对于衡量人才的标准也继承了前人的智慧。“开国承家，小人不用”，张謇为中国多项事业的发展引进和培养了大量的实用之才，对于民国初期的经济发展和官僚队伍的肃清都具有重大意义。张謇掌管总揽国民生计命脉的农商部，多利用法律、章程、条例限制勒索商民、肆意加征的腐败行径，切实维护百姓利益，体现出以民为本、顺应民心的爱民传统。

（二）借鉴西方廉政理念

“西学东渐”将近代西方的文化与思想带到中国，中国先进知识分子开始“睁眼看世界”，试图在东西文化差异中寻找救亡图存的途径。自幼接受传统儒学教育的张謇，在经济率先近代化的进程中不断吸收新的西学知识，其廉政思想的内容也愈加丰满，不仅带有儒家传统光彩，还具备与时俱进的时代内涵。

在近现代中国廉政理论研究中，基本上可以归纳为以制度、权利、道德及阶级分析为核心的廉政理论解释模式。还有一些学者从法治的角度分析，主张运用法治思维、法治方式和法律手段预防和惩治腐败。张謇在开办实业的过程中，借鉴西方企业管理模式建立了一整套企业管理制度并大获成功，使得他在总揽全国农商事务后更加注重规章制度的建设，不间断地修订法律以保障各种经济活动的顺利进行，颁行章程条例规范各级官员行政。张謇从制度层面阻遏贪腐，就如邓小平同志所言，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”[8]。

在中国廉政发展史上，萌芽于商周、成型于秦汉的御史监察制度曾起到了十分重要的作用。张謇的权力监督思想虽然不能脱离传统独立存在，但更重要的是依托于法治。监督署官制在实际运作中，与《矿业条例》建立良性的互动关系，《矿业条例》赋予矿务监督署管理、监督矿务的权力，矿务监督署则保证法律的施行。在地方矿务监督署的创设过程中明确人员设置和通过监督职能来发挥生产机能，不仅提高了地方官署行政效率，促进了矿业的发展，还在一定程度上增加了国家的财政税收。

四、小 结

“余本无仕宦之志，此来不为总理，不为总统，为自己志愿，志愿为何，即欲本平昔所读之书，与向来究讨之事，试效于政事，志能达则达，不能达即止，不因人也。”[9]民国初年是思想文化激变的时代，也是政潮迭起、纷争不断的时代，政治混乱和经济无序没有使张謇退缩，他只一心肃清官场、立法建制，扫除农商经济发展的阻碍。民国初年张謇的廉政业绩，既扎根于传统的廉政文化土壤，又蕴含着近代西方先进的廉政内涵。虽然张謇的廉政思想与实践因为袁世凯意图复辟称帝和财政空乏难以为继，但我们在新的历史形势下依然可以从中吸取有益经验。

*本文为国家社会科学基金项目“近代江浙商人参与社会治理及其行动逻辑研究”（19BZS073）成果。

（作者简介：陆和健，扬州大学张謇研究院院长、教授；冀璇，南京林业大学白马校区学生工作部科员。）

栏目编辑：张 丽

参考文献

[1]沈家五.张謇农商总长任期经济资料选编[M].南京:南京大学出版社,1987.

[2]赵靖,易梦虹.中国近代经济思想资料选辑:下册[M].北京:中华书局,1982.

[3]李明勋,尤世玮.张謇全集:卷1[M].上海:上海辞书出版社,2012.

[4]国务总理熊希龄农商总长张謇呈大总统拟分别暂订农工商各种单行法令作为现行条例请核夺批示祗遵文并批[Z].政府公报,1913(552).

[5]李明勋,尤世玮.张謇全集:卷4[M].上海:上海辞书出版社,2012.

[6]李明勋,尤世玮.张謇全集:卷2[M].上海:上海辞书出版社,2012.

[7]王守谦,周舟.民国初年的矿务监督署[J].河南理工大学学报,2015(3).

[8]邓小平.邓小平文选:第二卷[M].北京:人民出版社,1994.

[9]张謇.张謇自述[M].合肥:安徽文艺出版社,2014.