课题调研由来

       今年，民进江苏省委文化工作委员会把目标锁定在历史文化名城中保护难度较大、突出问题较多的历史街区保护工作上。在省建设厅和省文物局的大力协助下，对扬州、泰州、苏州等名城的历史街区保护工作进行了专题调研，取得了良好效果，收获颇丰。

       根据新修订的《文物保护法》、《文物保护法实施条例》的要求，江苏及时颁布了《江苏省文物保护条例》和《江苏省历史文化名城名镇保护条例》，《条例》对历史街区和老街的定义、保护原则、方针、奖惩、申报程序、保护规划、保护措施、法律责任以及各级行政部门的职责等作了十分详细、具体的规定。《江苏省历史文化名城名镇保护条例》中明确规定，在历史文化名城名镇中，把文物古迹比较集中，能够比较完整地反映一定历史时期的传统风貌和地方、民族特色的街区，确定为“历史街区”。历史街区的内容十分广泛，它包括：有历史、艺术、科学价值的古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻、近现代重要史迹和代表性建筑。其保护原则是：最大限度地保护和延续历史文化的风貌特点，继承发扬传统文化；根据街区的性质、形态、分布和空间环境等特点，确定保护的重点以及挖掘和研究的内涵；从街区整体格局上来定位街区功能的改善、用地布局的调整以及空间形态的保护，有效地保护和利用街区的人文资源，充分发挥街区的社会效益和经济效益。苏州、无锡市政府还结合本地区实际情况，分别出台了《苏州市历史文化名城名镇保护办法》、《苏州古村落保护办法》和《无锡市历史街区保护办法》。

       近年来，国家先后拨款1150万元，分别对南京市南捕厅历史街区和扬州东关街历史街区的传统建筑、徐州户部山历史街区和常熟琴川河历史街区传统民居、昆山市周庄镇和吴江同里镇历史街区基础设施等进行了维修。各地政府也斥资保护和整治街区，其中南京市政府投入3000多万元用于南捕厅历史街区的拆迁和环境整治；苏州市金阊区政府投资8000万元对山塘历史街区进行保护性修复，平江区政府投资6000万元对平江路风貌保护区进行综合整治；徐州市政府投资4000万元对户部山历史街区中的余家大院、翟家大院、郑家大院、魏家园、刘家小院、李家大楼等古民居进行了维修；扬州市政府搬迁了历史街区东关街地区31户居民，投入500万元进行了维修保护。

       此外，还狠抓了历史街区和老街的非物质遗产保护工作。

存在的问题

       一、数量急剧减少，风貌格局消失。我省是历史文化名城、名镇及保护区较多的省份之一，迄今为止，已有国家级历史文化名城7座、省级历史文化名城5座、中国历史文化名镇3个、省级历史文化名镇13个，而作为名城名镇的重要载体和窗口的历史街区和老街，如今保留下来的极少。据不完全统计，我省现只有历史街区30多处，具有一定规模的“老街”20多处。历史街区和老街的日益减少，直接导致了名城名镇特色风貌逐渐消失。

       二、生存环境较差。由于缺乏对历史街区和老街的有效投入，许多古居民、古建筑得不到及时维修，房屋破旧，安全隐患十分严重。老民居过去大都是富裕人家所建，环境优雅，很适合人居。如今住户多，居民经济拮据，多数人无力购买新房或维修老房，局部乱搭乱建现象比较突出，环境脏、乱、差。

       三、管理措施不到位。历史街区和老街往往地处市中心，是人们生活、工作、休闲、消费的场所，单位、部门很多，隶属关系复杂，客观上形成了多头管理的格局，增加了管理的难度，保护措施难以实施。

       四、商业开发和风貌保护矛盾突出。历史街区往往地处繁华闹市，由此也吸引了许多开发商的眼球。如果控制不好，很容易造成历史街区原始风貌格局的破坏，原住居民生态环境的丧失。

       五、保护模式单一。历史街区和老街的保护和整治，都是结合城市改造同步进行的。由于受到城市改造的时间和财力的制约，工作节奏的短、平、快，使得一些历史街区和老街保护缺少梳理打磨的时间，成品往往呆板单调，缺乏生机。

       六、管理工作出现盲区。历史街区和老街的保护远比想象的难度大，各种问题层出不穷，牵涉的社会利益十分复杂。现有的《江苏省历史文化名城名镇保护条例》还不能很好地解决历史街区和老街的保护问题，有待进一步完善。

       意见和建议

       一是完善公示机制。目前，我省历史街区和特色老街已为数不多，且还在逐步消失，当务之急，应及时公布我省历史街区和老街名单，树立历史街区标志牌，介绍历史街区的人文内涵和历史价值，明确历史街区保护范围，落实保护措施。对保护不力的历史街区，应予以通报和警示。

       二是完善考核机制。近来，苏州市出台了《文物保护单位和控制保护建筑完好率测评办法(试行)》，明确将古建筑的保护列入党政领导评价考核体系。将名城名镇、历史街区、文物古迹、世界文化遗产保护工作的好坏同领导的政绩挂钩，作为各级人大考核领导实绩的一项重要内容不失为一项有效举措。

       三是完善协调管理机制。目前，我省世界文化遗产、名城名镇、历史街区的管理均为属地管理，缺少省一级的协调管理机制进行宏观调控。建议设立江苏文化遗产保护专业委员会，对江苏名城名镇、世界文化遗产、历史街区保护工作进行行政上的协调管理，业务上的把关指导和规范。

       四是完善核查机制。自从1982年国家公布第一批国家历史文化名城以来，江苏已先后公布了3批历史文化名城名镇，还颁布了《江苏省历史文化名城名镇保护条例》。但是，名城名镇和历史街区保护工作做得如何，一直没有系统检查过。建议组成省人大、省政协、省政府相关职能部门以及专家学者检查团，对世界文化遗产、名城名镇、历史街区保护工作进行定期的巡回督查。对一些在保护和管理方面存在问题较多、风貌格局破坏较为严重的名城名镇进行黄牌警告，甚至红牌摘帽。

       五是完善政策机制。一方面要设立名城名镇的历史街区保护专项资金。浙江省从2004年起，设立了历史文化名城名镇的世界文化遗产专项保护经费，拉动了地方保护名城名镇和文化遗产的积极性。江苏作为经济和文化大省，应有针对性地设立名城名镇、历史街区专项保护经费，或在各地城市维护费中确定一定比例的名城名镇、历史街区专项保护费。另一方面，应制定优惠政策，积极探寻多途径保护历史街区的方式。历史街区情况复杂，地域特点十分突出，应该积极引导和鼓励名城名镇所在地根据本地区实际情况，确定历史街区保护模式和对策。比如：苏州近期出台的《苏州古村落保护办法》中规定，村民可合理享有古村落保护开发的收益，古村落的旅游开发可以采取股份制的形式，村民以其所有的古建筑租赁或入股，同时吸收社会资金入股，参与古村落保护、经营和收益。联合国教科文组织通过的《世界名城和古迹理事会保护城镇历史地区的法规》规定：“必须鼓励各社团保护文物的行动，支持保护维修城镇历史地区采取的各种经济措施”。在历史街区保护问题上，我们可以效仿国际上较通行的做法，或是制定税收优惠政策，鼓励企业捐助。或是发行彩票，筹集保护资金。或是建立保护基金，广泛吸纳民间捐赠。

       六是完善规划机制。历史街区保护一定要规范化、科学化，编制保护规划是关键。根据《江苏省文物保护条例》的规定，历史街区所在地的县级以上地方人民政府应当根据历史街区保护的需要，组织编制专门的保护规划，并纳入城市总体规划。省建设部门和文物部门应抓紧落实好这项工作并形成制度。历史街区保护规划一定要突出个性特点，不能千街一面，要充分体现生活气息和传统风俗民情，保持历史街区市井生活的原生状态。

       七是完善教育机制。历史文化遗产保护意识的培养，重在教育。温州瑞安市针对“温州精神”正面临失传，将直接影响到温州经济未来发展的问题，将率先在该市47所中小学开设“温州精神”课，旨在把温州人吃苦、冒险、创新、合作、诚信的精神传给下一代，以弘扬光大。同时，世界文化遗产、名城名镇、历史街区以及民俗民间文化的保护也只有走进大、中、小学课堂，甚至党校课堂，作为学生和领导干部的必备课，渗透人们的意识，才是根本出路。

       (责任编辑　尤　岩)