淮河原是一条独流入海的河流,自12世纪后,受黄河夺淮的影响,淮河逐渐失去入海尾闾,主流于咸丰元年(1851)改道入江。至咸丰五年(1855)黄河北归,淮河入海故道已被淤成高于两侧地面数米的废黄河。淮河尾闾不畅致使淮河下游洪水出路不足,水灾频发。清至民国时期,曾围绕“复淮”和“导淮”对淮河下游河道治理进行了谋划,并建设了部分工程。中华人民共和国成立后,围绕“蓄泄兼筹”的治淮方针,于1952年建成苏北灌溉总渠。1991年淮河流域大水后,国务院决定继续实施淮河入海水道工程,工程分为近期和二期。2006年建成淮河入海水道近期工程,期间还建成分淮入沂水道,分泄洪泽湖洪水通过新沂河入海。本文以“淮河复海通道”为概念范畴,回顾梳理100余年来淮河复海通道规划及建设历程。

一、晚清时期“复淮”思路及建设情况

清政府镇压太平天国运动后,同治五年(1866),淮安绅士丁显首先提出恢复淮河故道的倡议,提出堵三河口、辟清口、浚淮渠、开云梯关尾闾4项工程,以恢复淮河直接入海故道。同治六年(1867),淮扬绅士裴荫森提出恢复淮水故道,并上书两江总督曾国藩,但曾当时正忙于围剿捻军起义,仅在清江浦设立导淮局,未有实际“导淮”措施。

光绪七年(1881),两江总督刘坤一主持导淮,拟开浚旧(废)黄河(淮河入海故道),自杨庄(淮阴)起至安东(涟水)东门。当时奏折称:“河槽宽窄浅深不一,且多游淤暨飞沙,陷沙,立足之难,出土之远,泉眼之多,工段之长,非寻常挑河可比。”如此规模的淮河治理工作,对当时的清政府来说是不可能完成的任务,最终只能不了了之。

光绪九年(1883),两江总督左宗棠提出以淮北盐税全数收入用于“复淮”,并亲自察看淮河入海水道,提议设立复淮局,提出淮河从云梯关以下十里的大通口起,东北至响水口,接潮河和灌河口入海。后中法战争全面爆发,左宗棠调任入京担任军机大臣,后又赴福建督办闽海军务,其提出的复淮主张也随之搁浅。

光绪三十二年(1906),张謇提出“复淮、浚河,标本兼治”的主张,两江总督端方接受了张謇的主张,力陈复淮四难,并于清江浦设筹议导淮局,测量淮水故道。宣统元年(1909),江苏谘议局议长张謇和议员许鼎霖等人,再次提议治淮,导淮复故,专趋入海,后又提出由盐河至北潮河入海的第二个方案(此方案遭到海州士绅们的反对)。张謇作为清末推进导淮的代表性人物,其方案和行动力都是最强的,提出的方案也是最可行的,复淮入海正是他一直所主张的实业救国的重要组成部分,在实际工作中他也充分考虑了治淮的经费筹集和经济效益。张謇为导淮四处奔走,却又四处碰壁,当时晚清政府的官员并非不理解导淮的重要性,但清廷统治已处穷途末路,没有能力组织导淮入海的工作,一揽子导淮方案只能无奈地被束之高阁。

二、民国时期“复淮”思路及建设情况

1912年,安徽督军柏文蔚提议裁兵导淮,公布了导淮兴垦大纲,并设局测量皖淮各河道,主张淮水分三路导入江海,淮水入江、入海的比例为4︰6,这是近代“导淮”史上第一次提出江海分疏的主张。宣统三年(1911)、1914年,受张謇等人的邀请,美国红十字会先后派技师来淮河流域考察,主张采用淮阴以下的黄河故道和三河以下的入江水道分别入海入江。当时的社会各界人士,对淮河下游入海通道各有主张,讨论者众多,也先后提出了不少计划。但由于军阀混战,社会动荡,没有人能够将这些方案落到实处。1917年,淮河大水,由三河东注,其余波东北流,由淮河故道入海,进一步促使张謇考虑入江、入海并行方案。1919年,张謇根据测量结果,发表《江苏水利施工计划书》,提出七分入江、三分入海的主张,为日后的导淮方略提供了重要参考。

1921年,淮河发生史无前例的大水,淮河流域损失惨重,受灾面积近5000万亩,受灾人口近800万人,死亡22万余人,时洪水仍由三河入江。由于当时恰逢江淮并涨,淮河洪水受江水顶托,除了里运河东堤出现无数决口外,洪水余波北由故道入海,又由杨庄西漾,会沂、泗入盐河,于是复淮故道之议又起。1920年,美国工程师费礼门曾主张经盐河至海州入海,仍然遭到海州士绅反对。1924年,又有人提出由张福河至杨庄,再斜向西坝出盐河,到涟水大关、甸湖,以废黄河北堤为南堤,再筑北堤导淮入海,并在杨庄、大关各建一座活动坝,为第三个入海方案。除此以外,当时还有多个复淮入海方案,但总的来说,张謇所提出的“七分入江、三分入海”和复海通道路线是当时影响最大的,也是技术上最为成熟的。1925年,全国水利局编制的《治淮计划》,基本同意张謇的方案,淮河洪水分为废黄河(淮河故道)入海、三江营入江,并利用沂河、沭河导治。

1929年,国民政府组建导淮委员会,制定了《导淮工程计划》,实施入江入海并举方针。入海的方针是:导淮路线一半经由淤黄河(浚深),一半另辟新线(新挑)。经淤黄河(今废黄河)者,为自淮阴杨庄至阜宁七套(今响水县七套乡);另辟新线者,为自阜宁七套东北折转至套子口入海”,并责成江苏省政府办理,拟于1931年兴工。

1934年,明确导淮委员会负责入江水道,江苏省负责入海工程,分头并进。当年11月1日,时任江苏省政府主席陈果夫在淮阴主持导淮开工典礼。12月6日,工程正式开工,至1936年5月底,导淮工程结束,建成上起淮阴杨庄至海边套子口的淮河入海水道,总长167千米,开挖土方6000余万立方米。陈果夫在淮阴召开的竣工庆祝大会上宣布,改废黄河为“中山河”(现在的中山河指响水县七套以下新开挖的河道)。

抗日战争全面爆发后,导淮工程被迫全面停工,已修建的工程纷纷遭到敌伪军队的破坏。抗战胜利后,国民政府将导淮委员会改名为淮河水利工程总局,制定了新的治淮规划,但最后无疾而终。

国民政府制订的《导淮工程计划》,亦为今淮河规划工作提供了一定的参考价值。但是当时国家处于内忧外患之中,积贫积弱,加之民国时期官吏腐败、政局动荡不安,导淮的实践与导淮的宏伟规划相比可谓支离破碎,比如导淮入海杨庄以下通道(民国时的淮河入海水道,今废黄河—中山河)原计划底宽120米、两堤间距350米,实际上开挖时一再缩小,将河宽缩至35米、堤距减至230米,泄水不足300立方米每秒。

三、1949—1991年淮河入海通道规划建设情况

中华人民共和国成立后,政务院曾决定开挖淮河入海水道,按洪泽湖水位14.5米、泄洪8000立方米每秒、堤距4000米开挖。1950年政务院《关于治理淮河的决定》明确要求“下游应即进行开辟入海水道,加强运河堤防,及建筑三河活动坝等工程”。在1951年7月26日至8月10日中央召开第二次治淮会议期间,由于过高地估计了淮河中上游水土保持和水库、湖洼拦洪削峰的作用,又肯定了入江水道泄洪8000—8500立方米每秒的水文计算成果,导致放弃开挖入海水道,只开辟苏北灌溉总渠,增加排洪入海流量700立方米每秒。

苏北灌溉总渠西起洪泽湖东岸的高良涧,流经洪泽区、清江浦区、淮安区、阜宁县、射阳县、滨海县等6县(区),东至扁担河口入海,全长168千米。工程于1951年10月开建,共动用民工10余万人,开挖土方7000余万立方米,1952年5月修建完成。苏北灌溉总渠原设计行洪700立方米每秒,1960年运东闸加固后,排洪标准提高到800立方米每秒。工程自投入运用以来,在灌溉、防洪以及排涝、航运等方面都发挥着十分显著的作用。

1954年,淮河水系发生了几十年难遇的特大洪水。汛期暴雨中心临泉、王家坝、宿县降雨量超过900毫米,影响淮河中游安全的最大30天洪水量,正阳关为307亿立方米,蚌埠为377亿立方米。由于洪水大,超过已建治淮工程的防御能力,致使上游破堤,淮滨县城被淹,损失惨重,中游所有行蓄洪区均行洪蓄洪,正南淮堤和淮北大堤决口,三河闸最大下泄流量为10700立方米每秒,全流域洪涝灾面积高达6463万亩。

1954年洪水暴露了治淮初期规划的诸多问题,治淮必须重新调整规划,提高实际治理标准,扩大有效治理范围。1955年,治淮委员会组织邀请各有关部门共同进行了首次比较全面系统的淮河流域综合利用规划工作。经过比较废黄河、灌溉总渠与废黄河之间、灌溉总渠以南的北、中、南三条线路,确定采用灌溉总渠以北的中线,对入海水道的开挖线路、排洪方式、排洪设计流量等进行了全新规划,确定了筑堤束水漫滩行洪和高水位排洪4500立方米每秒的方案,入海水道自洪泽湖东侧二河闸起,沿灌溉总渠北侧,东至淮安县城穿运河,下经涟水、阜宁至滨海县境入海,全长160余千米。1958年,治淮委员会撤销,治淮工作改为各省分别负责,加之国家经济困难等因素,下游入海水道工程未能实施。

鉴于淮河面临水旱灾害频繁和众多的边界问题,以及关系到淮河全局的治淮骨干工程尚未决策和实施,1965年9月,水电部报请国务院同意,会同四省成立淮河规划工作组,开展新一轮淮河规划。规划进一步扩大淮河下游入海通道,包括完成分淮入沂水道,最大可分泄洪泽湖洪水3000立方米每秒,经新沂河入海,在已完成工程基础上,需续建土方约6700万立方米;开辟入海水道,计划结合解决总渠以北地区排涝,扩大排洪到4000立方米每秒,从高良涧闸到海口,长170千米,需开挖土方约8000万立方米。受“文化大革命”等因素影响,入海水道工程依然未能实施,但是经过前后30余年的建设,历经多次停缓建,最终建成了淮沭新河(分淮入沂),开挖土方8000多万立方米,可以在条件允许的情况下分泄洪泽湖洪水3000立方米每秒经新沂河入海,增加了一条新的淮河入海通道。另保留了渠北应急分洪通道,可通过二河闸分洪5000立方米每秒。

受制于技术能力和国民经济发展水平,1949—1991年间淮河下游入海通道仅建成苏北灌溉总渠和分淮入沂工程。1980年,国民经济进入调整时期,国务院决定“停建、缓建”一批项目,许多在建工程停缓建,新建工程推迟,淮河入海水道的问题未能得到彻底解决。

四、淮河入海水道近期工程规划建设历程

1991年,江淮发生大水,淮河流域损失惨重,据统计,全流域受灾耕地8275万亩,受灾人口5423万人,倒塌各类房屋196万间,粮食损减约224亿千克,京沪、淮南、淮阜铁路多次中断,大部分公路干线被淹没,数千家工厂被洪水围困。当年8月,国务院在北京召开了治理淮河太湖会议,部署进一步治理淮河、太湖。会议强调流域治理要统一规划、统一治理、统一管理、统一调度,并决定“八五”期间国家与地方投资61亿元,在淮河上兴建18项大型水利工程,后增加“其他”工程,即为治淮19项重点骨干工程。同年11月,国务院印发《关于进一步治理淮河和太湖的决定》,提出用10年的时间基本完成一批工程建设任务。根据国务院会议精神和《〈淮河流域修订规划纲要〉讨论会纪要》,淮委(1977年恢复治淮委员会,1990年更名水利部淮河水利委员会,简称淮委)于1991年年底完成《淮河流域综合规划纲要(1991年修订)》。同年11月,国务院决定“九五”期间建设入海水道。

1991年淮河流域综合规划纲要的制订,标志着淮河治理进入了新的阶段,淮委抓紧开展入海水道近期工程前期工作。近期工程洪泽湖防洪标准按100年一遇设计,设计流量2270立方米每秒,渠北地区除涝标准为5年一遇。主要建设项目包括加固南堤,新筑北堤,开挖南、北泓道,建设二河、淮安、滨海、海口枢纽及淮阜控制工程,修建跨河公路桥、沟口涵闸和穿堤建筑物,并实施渠北排灌处理工程等;入海水道线路西起洪泽湖东侧二河闸,沿苏北灌溉总渠北侧与总渠呈二河三堤,东至扁担港注入黄海,全长162.3千米。

1994年,淮委规划设计研究院和江苏省水利勘测设计研究院联合编报《淮河入海水道工程可行性研究报告(修订)》;1995年10月,水利部审查通过可行性研究报告,并转报国家计委立项后实施;1998年7月,国家计委印发经国务院批准的《国家发展计划委员会关于审批淮河入海水道工程项目建议书的请示》;1999年4月,国家计委印发经国务院批准的《国家计委关于审批淮河入海水道工程可行性研究报告的请示》。根据批复的项目建议书和可行性研究报告,水利部(或委托淮委)先行批复了大部分单项工程初步设计。2002年12月,水利部批复工程总体初步设计,总投资41.17亿元。

1998年10月,淮河入海水道试挖段正式破土动工;1999年10月,淮河入海水道全面开工建设;2003年6月,淮河入海水道主体工程提前两年半完成,全线建成通水,具备行洪条件。2003年7月4日,为应对流域性大洪水,淮河入海水道主体工程刚刚完工6天就紧急启用,连续泄洪33天,泄洪总量43.8亿立方米,避免了洪泽湖周边滞洪区30万人大转移,为抗洪胜利发挥了关键作用。2006年10月21日,淮河入海水道近期工程全面建成,通过水利部和江苏省人民政府共同主持的竣工验收。2007年洪水期间,淮河入海水道工程再次行洪22天,下泄洪水36亿立方米,最大行洪流量达2070立方米每秒,刷新了淮河入海水道建成以来行洪流量的纪录。

淮河入海水道大运河淮安枢纽(缪宜江 摄)

淮河入海水道近期工程建设时期,是我国建设管理体制由过去的指挥部制向“四项制度”(项目法人责任制、招标投标制、建设监理制、合同管理制)转型的时期。作为流域性治淮骨干工程,淮委和江苏省水利厅分别组建了项目法人,投入大量人才参与建设管理工作,建成了我国水利建设史上一座标志性精品工程。淮河入海水道近期工程克服超深淤土基础处理、超大基坑降水、大体积立交混凝土结构等一系列复杂技术问题,工程荣膺“鲁班奖”“詹天佑土木工程奖”“全国优秀工程设计金奖”等奖项和“新中国成立六十周年百项经典暨精品工程”“百年百项杰出土木工程”等称号,其中大运河淮安立交枢纽桥头堡以其与淮安历史人文相融合的仿古建筑造型,成为我国水工建筑物外观设计的开创性典范。

五、淮河入海水道二期工程规划立项历程

《淮河流域综合规划纲要(1991年修订)》规划入海水道远景规模为8000立方米每秒,洪泽湖防洪标准达300年一遇。1999年,国家计委报国务院同意批准《淮河入海水道近期工程可行性研究报告》,明确入海水道工程近远期结合设计,近期工程设计规模2270立方米每秒,远景7000立方米每秒。

淮河入海水道二期工程位置图(源自《淮河入海水道二期工程可行性研究报告》)

2013年3月,国务院批复了《淮河流域综合规划(2012—2030年)》,明确提出“洪泽湖防洪标准达到300年一遇”,将入海水道二期工程列入近期治理工程。同年6月,国家发展改革委、水利部批复了《进一步治理淮河实施方案》,明确提出“十二五”期间实施入海水道二期工程。2015年5月,设计单位编制完成《淮河入海水道二期工程可行性研究报告》。同年7月,入海水道二期工程可行性研究报告审查意见由水利部报送国家发展改革委。

2019年12月,《淮河入海水道二期工程可行性研究报告》通过国家发展改革委委托评估。2022年3月,国家“十四五”规划纲要将入海水道二期工程确定为102项重大工程之一。2022年7月30日,入海水道二期工程开工建设。淮河入海水道二期工程是淮河流域防洪工程体系的标志性、战略性工程,工程建成后,淮河下游将同时拥有入海水道7000立方米每秒、分淮入沂3000立方米每秒、苏北灌溉总渠800立方米每秒、废黄河200立方米每秒,合计最大11000立方米每秒的入海流量,加上入江水道的12000立方米每秒的流量,可以将洪泽湖防洪标准提高到300年一遇,100年一遇洪水时水位有效降低,确保洪泽湖大堤和里下河地区的防洪安全,更好地保护洪泽湖及其下游地区1800万人口、1951万亩耕地、10余座工业城市的防洪安全。

(作者简介:李晶,高级工程师,水利部淮河水利委员会建设局副局长;万枫,工程师,水利部淮河水利委员会规划计划处科长。)