两淮盐区是指淮河南北两岸的盐产区,如民国文化名人吴雨苍所云:“滨海七省皆产盐,而江苏处其中,淮水自桐柏山来贯之,其北由清江浦,其南有江都。盐于是分萃乎此。”两淮盐区所产盐斤几乎占晚清盐产量的一半,销售覆盖6个省份,“两淮盐区统辖江西、湖南、湖北、安徽、江苏、河南等省”,在晚清财政中占有重要地位。太平天国运动爆发后,两淮盐业制度受到太平天国盐制及战争的影响,发生了深刻变化。

一、清代两淮盐务的积弊与改革

“清之盐法,大率因明制而损益之”。清朝沿用了明朝后期的盐法,继续实行盐业引岸专商制。鸦片战争前,两淮盐务积弊丛生,如税种繁多,除了盐税之外还有一些杂税。乾隆时期的“报效”,令盐商苦不堪言:“若夫办课行盐之间,更有更名、变价、仓盐、折价、潮包、桅封、臧罚、京书、赎锾、经费、解费、残引、纸砂,十五种杂项,所费实大。乾隆鼎盛之时,海内安享太平,盐商更设报效之名,牢不可破,浮费而列入正课,其弊害不可理治矣。”道光年间,两淮出现过著名的盐枭黄玉林案。这种现象到清代后期不仅没有减轻,更有加重之势。盐商为了获利,只能不断转嫁其交易成本,使得盐政腐败现象严重,甚而陷入低效徘徊阶段。

两淮盐业制度的僵化与低效严重影响了清政府统治利益。为了整顿两淮盐政、增加财税收入,道光十年(1830)至道光十九年(1839),两江总督陶澍会同户部尚书王鼎、侍郎宝兴等进行查办与整顿。面对两淮盐政积弊,陶澍采取了标本兼治的改革思路。首要重在戒除浮费。通过运司制作“三联票”,减少行盐环节、简化流程。一联作运署票根,另一联存分司存查,再一联给商贩作为贩运盐斤的凭证。无论何人,只要向板浦、中正、临兴三场的场大使交纳课税,就可以申领盐票,然后凭盐票在规定的区域和期限内自行运盐卖盐。“三联票”大大减少了盐官盐吏设租、商人寻租的环节和机会,减轻了盐斤成本,“通计一引四百斤,共库平纹银一两八钱八分。此外不得分毫需索。其捆工、包索,听民贩自行经办”,对一些行盐中的具体环节,陶澍采取由市场调节的办法,“未及四月,请运之盐,已逾三十万引”,取得了良好改革效果。

之后,票盐改革在淮南及长芦盐场等盐区得以推行。票盐改革被中央政府认可,表明在盐业中引入市场调节机制是顺应社会生产力发展水平的。太平天国运动的发生,中断了以政府为主体来推进盐业改革这一进程,而以社会革命的方式加快了盐业市场调节机制的引入。二者共同促使两淮盐业由国家管控机制走向市场调节与政府调控并行的盐业近代化道路。

二、太平天国与两淮盐制的诱致性变迁

新制度经济学派认为,“诱致性制度变迁指的是现行制度安排的变更或替代,或者是新制度安排的创造,它由个人或一群(个)人,在响应获利机会时自发倡导、组织和实行”。对于它的发生,该学派认为,“诱致性制度变迁必须由某种在原有制度安排下无法得到的获利机会引起”。太平天国运动不仅对清王朝政治统治秩序造成了沉重的打击,同时也对当时的经济秩序、经济制度造成了严重影响,其中表现之一即是造成了两淮盐业引岸专商制的崩溃。

(一)市场萎缩:交战区域人口严重减少

清末内外战争使得各地人口大为减少,户籍制度紊乱。农民起义军所到之处,镇压官吏、乡绅、地主、富豪等,清军及外国侵略者镇压农民起义、滥杀无辜使得人口减少更为严重,比如湘军,“奈何湘军乃戮民为义耶?虽洪、杨所至颇纵杀,然于既据之城邑,亦未尝尽戮之也。乃一经湘军之所谓克复,借搜缉逋匪为名,无良莠皆膏之于锋刃,乘势淫掳焚掠,无所不至,卷东南数省之精髓,悉数入于湘军,或至逾三四十年无能恢复其元气”。再加上因战乱流亡而逝的人口,人口减少之势明显,“从统计资料来看,江苏省从咸丰元年(1851)的44302621人,减少为同治十三年(1874)的19823000人”。

除了战争死伤导致的人口减少,还有战乱、招垦、谋生等原因带来的人口流动迁徙,比如在太平天国运动爆发的广西桂平县,这里移民过多、人满为患,“咸丰初年,广西全省的土著居民只占30%—40%,其余60%都是外省移民”[7]。在太平天国的统治中心,“江苏、浙江、安徽三省均存在相当普遍的移民现象。太平天国前的1851年,江苏、浙江、安徽三省的人口总数约为11204万,战争中人口死亡数达到了4885万,死亡人口占战前人口总数的43.3%”“截止于光绪十五年(1889),三省各地接纳的移民大约达到560万,其中省际人口迁移不足半数,大约为200万左右”。食盐的主要消费对象为人,人口减少、异地流动,盐斤售卖变少,使得官盐壅积,“官引到岸,累年不售,成本占搁,愈占则愈难疏通,商本日蹙,转运愈难”。人口的急剧减少及大规模迁徙造成引岸专商制的人口户籍基础不再稳定。

(二)引岸破碎:太平天国统治区域实行盐业自由贸易制

引岸,即官方批准盐商具有垄断销售权力的盐斤销售区域,也称为“引地”“销岸”。民国时期周庆云编撰的《盐法通志》记载:“商人行盐,各有地方。州县销引,原有定额。是以旧例,不许越界买卖。”引岸是引岸专商制的基础,是盐业治理秩序的实物载体,是政府摊派盐斤销售数额和考成官吏、盐商的依据,清政府不容稍有侵越。根据清代《盐法律条》的规定,“凡越境兴贩官私引盐至三千斤以上者,问发附近卫所充军”“凡私盐枭由他处入境,人盐并获或拿获过半者,免其处分,余犯照案缉拿。其有经由地方并无贩卖情事,经别处发觉者,系大伙,将地方专管官罚俸一年;小伙,罚俸六个月”。凡越界侵销者及地方官吏均会受到严厉的处罚。

在太平天国统治区域内,太平天国实行盐业征税后自由运销的政策,对境内流通的、清政府法律界定里的越界侵销、私贩兴销等“私盐”,实行一次性征税,然后任其售卖,“所过私盐,每担索钱百文,故上江一带民间,遭兵劫后仍无淡食之虑”。为解决境内各地人民的食盐问题,太平天国鼓励各地盐斤在境内地区的销售,此政策完全不同于清政府在长江中下游地区实行的引岸专商制。

太平天国盐业自由运销政策破坏了清政府所定引制体系。其表现有:

第一,邻盐侵灌。原来引制下淮盐因为运道梗阻,难以在长江中下游引岸进行销售,所以,其他盐区如浙江、两广、福建、四川、山西等地的盐斤得以在该地区进行销售。“邻私”在太平天国区域内流通使得清政府所规定的引制被打破,如曾国藩所说,“淮南盐务,运道难通,筹办有两难:一在邻盐侵灌太久,西岸食浙私、粤私而兼闽私,楚岸食川私而兼潞私,引地被占十年,民借以济食,官亦借以抽厘,势不能骤绝。一在厘卡设立太多。淮盐出江,自仪征以达楚西,层层设卡报税,诸军仰食,性命相依,不能概撤”。太平天国时期形成的新体制下的盐业利益链条,制约、影响着引岸专商制的完整性、系统性。

第二,引岸支离破碎。清朝引岸被太平天国占据,引商大多逃离、伤亡或者歇业,灶民减产,“即遭粤寇之乱,长江梗阻,票贩星散,止余场商保守堆盐而已。前署两淮运司郭沛霖于无可设法之中行化私为官之策,就泰州纠商设栈,招贩买运,轻其科则,借以保护场灶数百万穷丁,免致流离失所,固亦不得不尔者”。产制条件的破坏使得两淮周围的浙盐、粤盐、闽盐、川盐、潞盐等得以侵灌销售,打乱了引岸专商制“制盐有定场、运盐有定商、销盐有定岸”的盐制格局。

第三,“私盐”市场扩大。从销售市场上看,太平天国占领并定都南京后,占据长江险要,防守严密,使得两淮的盐斤运道受阻,难以行盐,“后值太平天国之乱,长江梗阻,盐运不通,票商星散,几于片引不行”。这为当地“私盐”的盛行提供了巨大的市场。

同时,在太平天国统治区域实行的盐业自由运销制度,实现了盐业资源市场调节,对清政府盐业政府管控的引岸专商制起到了抵制与破坏的作用,这使得清政府的盐业引岸制残破,食盐销售减少,盐业制度在很大范围内失灵、失序。

三、太平天国与两淮盐制的强制性变迁

新制度经济学派认为,“强制性制度变迁是指由政府命令和法律引入而实现的制度变迁,强制性制度变迁的主体是国家及其政府”。太平天国运动的爆发引发了两淮盐区盐业制度的强制性变迁。

(一)川盐济楚:国家意志下的越界冲销

川盐济楚,是指盐业引岸专商制下,晚清政府在太平天国运动爆发后,鉴于长江流域社会形势发生重大变化、淮盐运道受阻,被迫准许四川井盐、粤盐等销往本属淮盐引岸的湖北、湖南等地区。根据当时清政府引岸专商制的规定,淮盐法定的销售区域为江苏、安徽、江西、湖北、湖南、河南共6省的250个州县,几乎垄断了绝大部分的楚地销岸。四川盐区由产盐的四川省供销周围区域,为四川计岸、贵州、云南边岸和湖北邻近四川的1府8州县,即施南府6县及宜昌府的鹤峰、长乐2州县。

正如马克思所说:“暴力是每一个孕育着新社会的旧社会的助产婆。暴力本身就是一种经济力。”咸丰三年(1853),太平军定都南京,清政府难以依照以往引岸专商制所规定的“产盐有定场、行盐有定商、销盐有定岸”的销售秩序来实现淮盐行销两湖市场,这使得湖南、湖北百姓食盐难以供应。经湖广总督张亮基及后任者官文等相继向朝廷奏请,以毗邻两湖的四川井盐、粤盐等来接济楚岸食盐,得到朝廷应允,咸丰帝“着四川总督即饬盐茶道借拨川盐二千引,迅速解赴湖北,以济急需。俟江路廓清,淮引通畅,仍照旧章办理”,规定“凡川、粤盐斤入楚,无论商民均许自行贩鬻,不必由官供运”。川盐济楚的盐斤配无定场、商无定商、销无定岸、销无定数、官无考成,完全不同于传统的引岸专商制,是国家意志层面的一次对引岸专商制突破的重要实践。

清政府下令实施川盐济楚后,四川井盐在湖广市场销路大开。川盐由太平天国占领南京前的销往湖北的1府8州县变成了湖北40县、湖南6县。另外,还有销往本省的146县、云南10县、贵州76县、陕西30县。两淮盐商世袭的引岸受到川盐的严重影响,两淮盐场的主要销售市场逐渐失去。另外,淮南盐转运的核心区域仪征以及扬州等盐斤销售及盐商聚集核心区,都位于战乱中心区域,许多灶户及盐商逃离,严重影响了盐业生产销售。淮盐盐商在战乱和失去市场的双重打击下疲敝不堪,“咸丰三年,场商星散,停收四年之久,亭荒废。咸丰七年,各场招商设立公局收盐”。引商继陶澍票盐改革后又一次遭到沉重打击。许多灶丁、穷人失去了赖以为生的生计,“淮南各场,煮海为业,丁灶而外,穷民赖以管运为生者,奚止数十万众?频年片引不行,各场皑素山积,盐一斤仅易一钱,尚苦无销售。生理日穷,坐以待尽”。灶丁穷民许多人趁机加入太平军,也有一些到处流亡,还有一些死亡。咸丰八年(1858),根据两淮运司对淮南二十场的煎鐅的统计,所存煎鐅仅占战前的十分之三,这严重影响了盐业生产,灶户则更加贫困。

可见,盐商、灶户负责盐业销售与生产,为引岸专商制重要主体,其在战乱和“川盐济楚”打击下失去了以往销售、生产秩序。另外,清政府为了加强课税征收,一改明代以来盐商作为国家盐税征收代理人制度,实行官府征税,由官督商办变为官府自办制度。这对传统盐业旧制形成了深层触动与削弱。

(二)盐税减少:清政府开征盐厘等杂税税种

两淮盐场及引岸处于战乱中心,盐业生产、销售无法正常进行,严重影响了清朝的财政收入,“国家两淮盐课,正杂各款,每岁共银六百余万两,为经入一大宗。三载以来,兵饷增数千万之出,盐课失二千万从之入。兵事方殷,饷源早涸。用兵各省,均抱隐忧”。财政短绌影响到了清朝军事安危。面对盐课亏损,清政府不得不采取措施加强税收。原来引岸专商制下的征税体制与机构无法运转,只能采取“就场征税”和“设局征课”。咸丰四年(1854)至咸丰六年(1856),在两淮各盐场实行就场征税;咸丰七年(1857)以后又改为设局征课,在丁堰设立“通属分局”,在东台设立“泰属分局”,负责征收盐课,年征银仅为一二十万两,与战前无法相比。

盐厘是太平天国运动爆发后清政府才正式设立的杂税项目。太平天国运动发生后,清政府依靠汉族地主招募地方武装来抵御太平军。随着湘军、淮军等地方武装的兴起,军饷需求不断增大,各地遂开辟厘金、杂税、捐税等名目的税种。咸丰三年(1853),清军江北大营开征厘金,后来各省设立专门机构向过往货物征收厘金,使厘金成为一项重要财政收入。当时各地厘卡林立,有的省对货物多次征收厘金,一个省内有征两次的、四次的,严重影响商业贸易。税率各省不一。又有自其他省入境之盐就收入境税,由本省出境之盐而收出境税,在销盐之地则征收落地税,造成运盐路途越远,盐税、盐厘越多。“而其苛重繁杂者,久嗟商民之无告也”。清末盐税、盐厘大概为1300万两,盐税征收700余万两,盐厘征收600余万两。

仪征十二圩盐运码头遗址(毕昱文 提供)

同治七年(1868),都察院左都御史毛昶熙奏称:“厘金一项,原为接济饷需,而奉行不善,百弊丛生。一县之中,重迭抽取。一卡之中,多人勒索。病商病民,莫此为甚!”盐厘和各种杂税的征收使得盐价更加高昂,直接刺激了私盐的盛行,这反过来又影响了官引的销售。各种苛捐杂税使得清政府更加失去民心,统治更加风雨飘摇,对各地控制力不断减弱,这为地方军阀割据与两淮等盐区引岸专商制的走衰与崩溃埋下了伏笔。

四、结语

太平天国运动爆发前,中国传统盐业治理体系依照制度惯性继续运行。道光十一年(1831)陶澍票盐改革,意味着从引制内部揭开了盐业引岸专商制国家管控式微的序幕;太平天国运动直接破坏了引界、运输路线,削弱了盐商、盐官势力等盐业引岸专商制的构成要素,并且打击了清朝中央集权制、财政制度等,意味着从引制外部破坏了其依附的制度生态;“川盐济楚”的出现,显示了清政府被迫允许市场成为盐业经济的重要调节机制。盐业改革派多年来奔走呼号的盐业自由贸易思想在非常时期以清政府被迫的姿态得以实施。时过境迁,陶澍票盐改革反映的盐业市场调节思想,在太平天国运动爆发后被清廷所抛弃,但现实又迫使其必须执行部分市场调节机制。近代盐业治理体系就在这种扭曲、纠结关系中继续前行。

(作者简介:毕昱文,河南科技学院马克思主义学院副教授、硕士生导师,主要研究方向为中国近现代政治史、盐业史。)