编者按：前不久，党中央提出要“依法管理文化事业”，“要重视哲学社会科学领域立法工作”，这既给地方志加强法制化建议提供了契机，也给地方志立法提供了政策依据。目前，国家地方志立法工作已列入国务院法制部门的工作规划，正在加紧论证中。全国部分省市在四川之后也先后启动了地方志立法工作。我省是方志大省和文化大省，方志事业和文化事业要持续发展，地方志工作立法显得迫在眉睫，为使我省早日启动地方志立法工作，由省地方志学会牵头，特约了这组稿件，以求引发全省志鉴工作者及关心和支持地方志事业的人们对此的共同思考。

        如今，新一轮方志编纂正在全国范围内启动，与修志并行的编鉴工作也步入了一个新的发展阶段。修志编鉴已成为社会主义精神文明建设的一个重要组成部分，其地位与作用正被人们所认知。但是，修志编鉴毕竟不同于其他工作，就其在社会科学范围内来说，也不是一门“显学”，不易引起社会各界的“共鸣”与“重视”。因此，要使修志编鉴“深入人心”、“健康发展”，除志鉴工作者苦练“内功”、外塑形象、加大推介宣传外，更重要的是要夯实根基——建章立制，有法可依。

一、修志编鉴工作遭遇的困惑、困难与困境

        始于20世纪80年代的上一轮修志工作，目前已基本结束，硕果累累。与修志几乎同时起步的年鉴，也从初期的三五种发展到今天的2000余种。应该说，25年来，修志编鉴工作的业绩是引人注目、令人振奋的。不仅建立了省、市、县(市、区)修志编鉴机构，形成一支浩大的修志编鉴队伍；而且初步形成一套富有成效的管理体制和运作模式，志鉴工作的成果已在“三个文明”建设中发挥了显著作用。但是，随着修志编鉴工作的深入开展，特别是新一轮方志编纂工作的启动，面对新形势，志鉴工作者感到的并不是“轻松”与“愉悦”，而是“困惑”与“忧虑”。

        1. “业内热”与“业外冷”的反差，不仅困惑着志鉴工作者，而且直接影响着志鉴事业的进一步发展。如上所述，修志编鉴的重新崛起已25年，机构健全，队伍庞大，成果累累，作用显著。这一点对志鉴工作者来说是非常清楚的。为此，当上一轮修志即将结束时，便开始规划新一轮修志。但是，志鉴系统的这种火热气氛、志鉴人的这种热情与激情，并没有形成一种“势”；“读志用志”并没有成为人们的一种自觉行动；志鉴的社会效益并没有得到充分的发挥。从领导者来说，并没有把修志编鉴真正摆上议事日程。讲话指示、安排部署，“主动推动”的少，“被动促进”的多，往往是“说起来重要、干起来次要、忙起来不要”^①。从相关部门来说，也是积极主动配合的少，被动应付的多。从社会公众来说，对地方志、年鉴知之甚少。由于“电视上无影，广播里无声，报纸上无字”^②，致使相当多的群体并不知“地方志”、“年鉴”为何物。因此，在志鉴工作者大谈地方志、年鉴地位和作用时，不能引起社会各界的共鸣，志鉴的魅力似乎成了志鉴工作者的一种“自我体验”和“孤芳自赏”。

        2. “众手成志(鉴)”与“协调乏力”的矛盾，是目前志鉴工作遇到的一大难题。修志编鉴工作不仅仅是一项单纯的业务工作、编辑工作，而是一项涉及各行各业、方方面面的行政工作、社会工作和系统工程。上一轮修志是在“党委领导、政府主持”下，主要采取“众手成志”的办法进行的。年鉴编纂工作也是如此。如今，有的专家学者提出：将“党委领导、政府主持”的修志体制，革新为“党委领导、政府管理、社会发动、广泛参与”新的修志体制。“举社会之力，修社会之志”^③。无论是“众手成志(鉴)”还是“广泛参与”，都涉及到一个问题——协调。谁来协调？政府还是志鉴工作部门﹖政府协调的可能性有多大？志鉴工作部门协调的力度有多大？这是一道难题，是新形势下修志编鉴遇到的一道难题。其实，这道难题早已存在。比如有的志书迟迟不能按期修成，有的年鉴稿件不能正常提供、经费得不到正常保障，都是协调乏力所致。只不过在修志编鉴的初期，志鉴工作者对这道题的难度感受不是那么深，有时还可以通过“非常规”的方法予以解决。

        3. “行政干预度”与“保障随意性”的现实，使志鉴工作陷入了困境。志鉴是“官书”，是“官修”、“官编”的。二十多年来，志鉴工作的进展与业绩，是与领导的重视度、政府的投入力“息息相关”的。凡是领导重视、政府投入大，志鉴工作进展就迅速，成果就显著。反之，就“无为无位”。也就是说，行政干预的程度、力度直接关系到志鉴工作的进度、广度，甚至关系到志鉴质量。在实践中，往往一个领导人的更换就影响到一地、一个部门志鉴工作的进程，一个领导人的一个主意、一句话就决定着一部志鉴的命运。于是，志鉴部门、志鉴工作者往往把许多时间和精力投入到“做领导人的工作之中”，千方百计请领导讲话，想方设法请领导批示，不失时机请领导写序题词，为推动志鉴工作寻找“号召力”；请政府或职能部门发个文、出个通知、拨点款项，为志鉴工作开展求得“支持力”。……但是，这种“号召力”“支持力”是因人而异、因时而异的，对志鉴工作的“保障”也是暂时的、随意的。

二、修志编鉴工作必须大力推进法制化建设

        修志编鉴遭遇的困惑、困难与困境，迫使我们不得不对二十多年来修志编鉴工作的得失进行总结，对其体制、运作的方式、方法进行反思。从建设中国特色社会主义的历史进程看，我们正步入“科学、民主、依法执政”的时代，“法治”正逐步取代“人治”。因此，志鉴工作要全面地健康地永续地发展，必须突破原有的“定式”，从“人治”的氛围中走出来，建章立制，依靠法制(法律和制度)来规范和约束人们的行为。

        1. 有章可循，这是修志编鉴工作全面健康永续发展的基础。二十多年来，志鉴系统为了推进这项工作的开展，无论是从管理的体制、运作的机制，还是对业务的指导、要求，从中国地方志指导小组到省、市、县(市、区)志鉴部门，都相继制定并下发了一些规定。如中国地方志指导小组1997年下发的《关于地方志编纂工作的规定》，分“总则”“组织领导”“志书编纂”“附则”4章，共计23条，对地方志编纂工作作了比较全面的“规定”。再比如，山东省、浙江省史志工作的“十五”规划，江苏省人民政府办公厅《关于进一步加强地方志编纂工作的通知》(1996)、《关于认真做好〈江苏年鉴〉工作的通知》(1999)、《关于印发〈江苏省续修地方志工作规划〉的通知》(2000)，都是结合自身实际制定的，是本省、本地开展志鉴工作的指导性文件。这些规定、规划、文件、通知，在过去二十多年的修志编鉴过程中发挥了重要作用，在今天仍然是修志编鉴工作的依据。在修志编鉴的“条例法规”未颁布之前，还必须照“章”办事。同时，这些文件，也是“立法”的前提条件和基础材料。离开了这一点，志鉴的法制化建设也无从谈起。

        2. 有法可依，这是修志编鉴工作全面健康永续发展的保障。必须看到，上述文件尽管是修志编鉴的依据，在实际工作中也发挥了指导作用，但它毕竟不是“法”，还不具备“法”的功能，缺乏制约力。中指组下发的《关于地方志编纂工作的规定》，尽管对这项工作的开展作了全面细致的“规定”，但这些“规定”毕竟是“行业性的”，对其他行业、其他部门并无多大约束力。其他行业、其他部门甚至对这一“规定”是否知晓，还是一个问号。因此，对其他部门和行业来说，志鉴工作既不是“分内事”，更谈不上职责与义务。各级地方志工作部门借助当地政府下发的一些规定、通知，虽有行政效能，但无法律效力。规定、通知，只是原则性地强调修志编鉴的作用，提出一些要求和任务(如“各地、各部门一定要以高度的历史责任感，把修志工作当作服务当代、造福后世的重要工作切实抓紧抓好。”“各级政府要把地方志编纂工作纳入国民经济和社会发展计划之中。”)它无法明确赋予“各地、各部门”的职责与义务，更无力对“不作为”与“不作为者”追究与处罚。行政指令的时间性、人为性和随意性，不能保障修志编鉴工作永续发展。因此，当务之急，就是如何尽快尽早地从“法”的角度明确志鉴工作的“定位”、社会各级各部门的职责与义务。只有将修志编鉴工作上升到法制的高度，用法律来约束人们，依法行事，才能真正唤起“各地、各部门”的责任意识，才能真正保证志鉴工作“一纳入”、“五到位”(“一纳入”就是：把修志编鉴工作纳入当地经济和社会发展规划，作为政府的大事要事来抓。“五到位”就是：领导到位、机构到位、经费到位、队伍到位、条件到位)。

        3. 修志(编鉴)立法，是推动目前志鉴事业发展的一项十分紧要的工作。党的十六大明确指出：依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式。党的领导是依法治国的根本保证。加强党对立法工作的领导，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。全党同志特别是领导干部要牢固树立法制观念，坚持在宪法和法律范围内活动，带头维护宪法和法律的权威。督促、支持和保证国家机关依法行使职权，在法治轨道上推动各项工作的开展，保障公民和法人的合法权益。^④“党的主张”需要“通过法定程序成为国家的意志”，“党的路线方针政策的贯彻实施”要从制度、法律上得到“保证”，“各项工作”要“在法治轨道上”开展。修志编鉴工作要做到“正常化”“规范化”“制度化”，“不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变”，当务之急就是要做好“立法工作”。

        第一，志鉴工作者，要树立强烈的法治意识和法制观念，尽早尽快地把修志编鉴立法问题提上议事日程。如今，法制建设步伐加快，各行各业的“条例法规”相继出台。以江苏为例，2003年省人大常委会制定、修订的地方性法规就达12件，批准南京、无锡、徐州和苏州四个较大市制定的地方法规13件^⑤。这些法规的制定与颁布，不仅为依法治省、建设法治江苏打下了坚实基础，而且推动和保障了各项事业、各项工作的开展。比如，2003年10月25日通过、2004年1月1日实施的《江苏省文物保护条例》(7章、４5条)，不仅对“文物”这一不可再生资源起到了真正的保护(法律责任)，而且有力地推动了全省的文物保护工作。因此，志鉴工作者特别是领导同志，应从思想上真正认识修志编鉴“立法”的重要性，从志鉴永续发展的战略高度谋划“立法”的各项工作。

         第二，志鉴工作者，要大力宣传志鉴立法的重要性。志鉴工作的“立法”，光凭志鉴工作者本身是难以完成的，它需要有关职能部门及社会各个方面的认同、关心与支持。因此，志鉴工作者要加大宣传力度，通过不同方式、不同渠道，向社会、向人们宣传志鉴工作“立法”的重要性和必要性。要从志鉴工作性质、功能的角度阐述“立法”的重要性，要从志鉴工作的现状分析“立法”的必要性，要从与其他行业、领域的对比上说明“立法”的可行性，形成“修志(编鉴)立法、势在必行”的共识。

         第三，志鉴工作者，要积极做好“立法”材料的准备。修志编鉴的“立法”，决定权、唱主角的自然是政府、人大及有关职能部门。但志鉴工作者不能“坐等”，而应积极主动做好“分内事”。目前，“修志编鉴”实现“国家立法”尽管还有困难，但是，全国大多数省、市、自治区均在酝酿“地方立法”，四川省率先完成立法工作，早在2003年7月就颁布了《四川省地方志工作条例》。当然，各省志鉴工作发展不平衡，省情不一，但四川的做法与经验值得学习与借鉴。以江苏为例，志鉴“立法”之所以迟迟未列入有关职能部门的“议事日程”，关键在于志鉴工作者法制观念淡薄，动作迟缓。令人振奋的是，通过省地方志学会的努力，在今年省政协九届三次会议和全国政协十届三次会议上，已有委员提交了提案，有关职能部门也正在办理之中。因此，作为江苏的志鉴工作者，特别是省志办的领导和同志，应立即行动起来，乘势而上，组建“立法”工作班子，主动配合有关部门做好“立法”的一系列前期准备工作。尽快尽早在系统内外广泛征求行政管理相对人、基层管理部门(志鉴工作者)以及有关专家学者的意见、建议，在充分调研的基础上，上报“立法”报告，提交江苏志鉴工作法规文本草案，使江苏志鉴的“立法”工作真正纳入政府法制与地方立法规划。

三、依法修志(编鉴)，实现志鉴工作向“法治化”的转变

        《四川省地方志工作条例》(13条，1100多字)，尽管比较简单，也有许多不完善的地方，但它毕竟是新中国成立后的第一部地方志工作法规。它首次将地方志工作上升到“法”的高度，并以“法”的形式对地方志、地方志工作进行了界定，对社会各级各有关单位的法律责任和义务进行了规范。^⑥颁布实施近二年，四川省的修志编鉴工作明显加快，进展有序。这就是“法”赋予志鉴工作的力量。因为法是“国家制定或认可，并以国家强制力保证其实施的行为规范的总和”；法规也称“规范性文件”，“法律文件的一种。国家机关在其职权范围内制定的要求人们普遍遵守的行为规则文件。是法律规范的最高表现形式，具有法律规范的一般约束力”。^⑦

         法律规范通常由假定、处理、制裁三个部分组成。假定，是指适用该项法律规范的条件和情况，即该项法律规范所要求或禁止的行为，应当在什么条件和什么情况下以对什么人才能够适用。处理，是指法律中的行为规则本身，即允许做什么不允许做什么，要求什么行为，禁止什么行为。制裁，是指明违反该法律规范时将要引起的法律后果。

        “法不容情”，有了“法”，修志编鉴就不是一种个人行为，也不是一种友情赞助，而是一种政府行为、一种法律责任和义务。正如《四川省地方志工作条例》第三条、第七条所规定的：地方各级政府“应当”加强地方志工作的领导，机关、社会团体、企业事业单位“应当”接受同级地方志工作机构的业务指导与工作督查，完成地方志的资料报送和编写工作。因此，无论是政府还是相关部门，都是在履行法律的职责和义务，作为具体从事志鉴工作的部门和工作人员，也是按照法律赋予的职责在进行工作。志鉴工作无论对于谁，已不是“我愿意做”“我要做”的问题，还是“我应该做”“我必须做”。

        法律面前“人人平等”。有了“法”，志鉴工作就有了保障，志鉴工作的开展就有了力度。作为负责志鉴编纂和管理工作的部门和人员，在履行职责时就“理直气壮”了。无论是经费申拨，还是检查验收，都是在依法办事。在法律面前，大家都是平等的，没有“尊卑”之分。

        “违法必究”。有了“法”，对不履行职责和义务的单位和个人来说就是“违法者”，就要“追究”。《四川省地方志工作条例》第十一条规定：在地方志编纂中，有关部门或者单位拒绝提供有关资料或者提供虚假资料的，由同级地方志工作机构责令限期改正；逾期不改正的，由地方志工作机构提请同级人民政府依法追究其行政责任。第十二条规定：地方志泄露国家秘密的，由有关部门依法查处；构成犯罪的，依法追究刑事责任。“依法追究行政责任”、“依法追究刑事责任”，是两种违反法律规范所承担的后果，对于具备志鉴工作职责和义务的所有“单位和部门”以及“领导和职工”都是适用的，“很有震慑力”。由此可见，“法力无边，“法力无穷”。依法修志编鉴，就是按照有关法规来规范、约束人们的修志编鉴行为，真正实现修志编鉴工作从“我要”向“要我”、从“民责”向“官责”、从“随意”向“法治”的转变，保证志鉴事业永续发展。

        注 释：