编修地方志是中华民族优秀的文化传统。“郡县有志，犹如国之有史”，不可或缺。地方志的价值之高毋庸置疑。英国汉学家伟烈亚力称之为“任何国家的同类文献所不能比拟的”世界文化遗产；李约瑟博士编写《中国科学技术史》时，就大量征引了中国地方志的资料，他甚至认为“要研究人类文明，必须研究中国的地方志”。

        自上世纪80年代初我国全面开展社会主义新方志编纂工作以来，全国各地编纂出版了数以万计的各级各类志书，并保存了数千亿字的资料。它对各地的文化积累、经济建设、对外交流、领导决策等方面发挥了重要作用，是对中国文化史乃至世界文化史的贡献。因此，有的国外学者把我国这次修志比喻为“中国修筑的第二次长城”。实践证明，新编地方志工作的确是一项符合现实需要，积累文化底蕴，传承民族文明的事业，是实现中华民族伟大复兴的精神基奠。

        上一轮修志工作主要是依靠各级政府的文件或规定来推动的，尽管对推动我国新编地方志事业的开展起到了积极的作用，但这些文件或规定都不是行政法规，不能替代法律，缺乏必要的制约力，其弊端是显而易见的。政府行为在一定程度上可以保证修志工作的开展，但它并不是长效的，会随着体制机构的变革、领导的更迭以及政府职能的变化而变化，具有鲜明的“人治”色彩。2004年，中国地方志协会的学术年会上总结了上一轮修志的三条教训，其中一条是：“‘人治’主导修志工作，领导特别是主管领导对地方志的态度对地方志工作影响很大，带有很大的随意性”。(《中国地方志协会2004年学术年会纪要》，《中国地方志》2004年第11期)一些地方修志工作的兴衰起伏取决于这些地方政府的主要领导对修志工作的重视程度。领导人认识深一些，重视程度就高一些；领导人认识浅一些，重视程度就低一些。修志界流传有“老大难，老大难，老大(指一地党政“一把手”)出面就不难”的俗语，很形象生动地说明了这个问题。

        目前，我国已基本处于市场经济时代，各种情况较上一轮修志时已发生了很大变化，体制机构在变，政府的职能也在变，如果新一轮修志仍旧单纯依靠政府行政手段等方法，显然是行不通、做不到的。只有通过立法，把地方志工作纳入法制化轨道，把修志部门的机构和体制、修志的任务和责任、修志参与者的权利和义务等用法律的形式规定下来，切实做到依法修志，才能保证地方志事业持续健康发展。否则，新一轮修志很可能还像上一轮修志那样，在摸索中前行，在曲折中发展。对此，一些领导和有识之士已开始大声疾呼了。早在1995年8月15日，中央政治局委员、原中指组组长李铁映在中国地方志指导小组第二届第一次会议上的书面讲话中指出：“根据当前修志工作的实际需要，应当考虑把制定地方志工作条例的工作提上议事日程。1985年地方志指导小组通过的《新编地方志工作暂行规定》，对指导本届修志工作起到了积极作用。但是，现在看来，这只是一个暂行规定，缺乏必要的行政权威性，……为了规范今后全国的修志工作，使之法制化、制度化，保证修志机构和修志队伍的稳定，提高志书质量，有必要在总结本届修志经验的基础上，形成关于中国地方志工作条例性文件，报请国务院审批后，颁发各地参照执行。”2004年2月16日，全国政协副主席、中指组组长陈奎元在中指组三届三次会议上讲话时指出：“随着我国从计划经济体制向社会主义市场经济体制过渡，随着地方志工作的深入开展，一些地方的方志工作发展不平衡、协调不得力、随意性大、机构和人员不稳定等问题日益突出，已经影响了这项事业的健康发展。要从根本上解决这些问题，必须大力推进地方志工作法制化建设。”在2005年3月召开的全国政协十届三次会议上，部分全国政协委员，如刘运来(民进中央常委、江西省政协副主席)、朱佳木(中指组常务副组长)、吴贻业(南京大学教授)等，或作书面发言，或向大会提交提案，呼吁应尽快立法，规范地方志工作。

        对“加强地方志立法，促进地方志事业持续、稳定、健康发展”的认识，在修志界已得到普遍认同，并得到广泛关注和重视。笔者也试从上一轮修志实践中出现的突出问题，如机构与体制、速度与质量，谈谈立法对于地方志事业的重要性。

        一是只有立法，规范修志机构，理顺领导体制，才能保证修志工作的顺利展开。

        编修地方志是一项代代相继、需要长期规划的地方文化建设事业，因而需要有稳定健全的组织机构、科学合理的领导体制、学有专长的工作人员。从上一轮修志实践来看，由于地方志工作的特殊性，且没有法律保证，因此，在修志机构的设置方面随意性比较大，也由此带来了修志机构领导体制的混乱。中国地方志指导小组(以下简称中指组)虽说是独立的机构，但由中国社会科学院代管，而不是由国务院办公厅代管。地方修志机构，更是多种多样：省级机构单独办公者有之，省政府办公厅代管者有之，省社科院代管者有之；市县一级的机构也是单独办公者有之，与党史办合署者有之，与档案局合署者有之，或与党史办、档案局三合一者亦有之。或归党委领导，或属政府管理；或归行政，或属事业，或兼而有之；或是一级局建制，或是二级局建制。由此可见，我国新编地方志工作虽已历时20多年，然而至今修志机构仍未规范，领导体制仍未理顺。

        修志机构设置的多样性以及领导体制的不顺，直接影响了修志工作的正常开展，影响了地方志事业的持续发展。就中指组而言，“由中国社会科学院代管的体制，与各地政府主持的修志机构，性质上很不协调”，“毫无行政权威而言”，“各地对这种领导体制对修志工作的消极影响，反映十分强烈”。(诸葛计：《中国地方志五十年史事录》，方志出版社2002年12月第一版)有的地方机构规模不统一，省、市、县地方志机构的级别“上下一般粗”，影响工作开展；有的地方修志机构级别低、人员少，几乎成为每次机构改革的“牺牲品”，人心惶惶，影响正常工作；有的地方由于领导体制不顺，政令不畅通，有令不行，行政干预力不强，工作开展不顺。此外，多合一的机构设置，极容易产生各种矛盾，不利于工作的开展。李铁映同志在全国地方志第三次工作会议上讲话时指出：“新一轮修志工作要有体制保证。”“任何体制都是一种制度保证。如果在开始新一轮修志工作时，体制不到位，不在总结历史经验的基础上不断完善各个方面的体制，包括领导体制和内外合作体制，那么，修志工作肯定搞不好。”

        面对上述问题，早在上世纪90年代初，中指组就已经意识到，如不尽快制定相关的修志法规，将影响到我国修志事业健康稳定的发展。为此，中指组曾组织起草了《中华人民共和国地方志工作条例》草案，对领导体制和机构设置作了相应规定，以期改革上述状况，惜未果。

        由于上一轮修志是在我国中断修志多年以后又重新开始的，理论准备、组织准备都明显不足，机构和体制较为混乱也就在情理之中。经过20多年的实践和摸索，且新一轮的修志工作已经开始，其所面临的情况和以往又迥然不同，规范机构和理顺体制已显得十分必要。为了彻底改变修志事业无法可依的局面，将地方志工作纳入法制化轨道，确保地方志工作的科学化、规范化，2003年7月，中指组办公室成立了《地方志工作条例》起草小组，又一次将起草《条例》工作提上议事日程。2004年2月16日，《条例》(讨论稿)交由中指组三届三次会议讨论。《条例》(讨论稿)第七条规定，“省、市、县地方志工作机构是该级地方志工作的主管部门，是同级人民政府的具有行政管理和业务指导双重职能的常设机构，编制纳入政府系列，经费列入财政预算。”如果《条例》得以通过，此规定得以实施，这将改变目前领导体制不顺、机构设置不规范甚至无工作机构的局面，保证地方志工作的顺利开展。

二是只有立法，明确任务和责任，规定权利和义务，才能保证修志的速度和志书的质量。

        上一轮修志成果斐然，这是有目共睹的。然而，此轮修志普遍耗时多，旷日持久。如编一部百万字左右的县志，平均要用10年左右时间。编一部市志、省志则需要更长的时间。

        “修史之难，莫过于志”。编一部县志固然很难，但一般不需要十年八年，甚至更长的时间。三五年，至多五六年完全能编好。我省早期的如《高淳县志》、《武进县志》、《宜兴县志》以及后来者居上的《盱眙县志》、《昆山县志》、《栖霞区志》、《建邺区志》等，其字数少则百万，多则二百多万，然而他们只花了四五年时间就完成了。在这些地方，领导对地方志的认识到位，对修志工作较为重视，能做到“一纳入”、“五到位”，因此，即使他们“无法可依”，修志工作仍是“有章可循”，志书的编纂进度快，质量高。但不可否认，这在很大程度上取决于当地主要领导的认识态度，明显具有“人治”的色彩。

        而一些“人治”不力的地方，又因为没有法律保障，“一纳入”和“五到位”成了一纸空文，修志所必需的人、财、物无法得到应有的保障，工作因此得不到顺利开展；正是因为没有法律保障，部分修志机构地位低、任务性质不明确，修志所需要的人得不到落实，而并不需要的人却安置了不少，修志机构成了安置人的场所，以致人浮于事，甚而“无事生非”，严重影响了正常的修志工作；正是因为没有法律的制约，部分修志人员责任性不强，无时间紧迫感，工作拖拉，以致造成行政资源和人力资源的浪费，增加了修志成本；正是因为没有法律的约束，部分地方对志书的质量重视不够，以致所修志书质量低劣，在社会上产生了不好影响，更给国家造成了损失。志书是官书，修志是政府行为，从某种意义上讲，给国家造成浪费和损失，也是一种渎职行为，要追究主要责任人的法律责任。2004年中指组起草的《地方志工作条例》中列有《法律责任》一章，其第二十条便是针对上述问题提出的：“在地方志编纂中，有关部门、单位拒绝提供有关资料或者提供虚假资料的，由同级人民政府责令限期改正，逾期不改正的，依法追究其行政责任；对拒不执行本条例或执行不力的相关责任人，追究其渎职责任。”2003年四川省颁布的《四川省地方志工作条例》，对拒绝提供有关资料或提供虚假资料的部门或单位，规定了其应负的法律责任。同时，两个《条例》(或草案)都规定了修志工作者有受表彰和奖励的权利，可以提高广大修志者的工作积极性。《四川省地方志工作条例》颁布两年来，该省的修志工作进展有序，进度明显加快，质量也得到了保证。修志工作有法可依，有条例可循，依法办事，人人受法律的约束，不仅可以保证修志的进度，还可以保证志书的质量。

        目前，依法治国的理念深入人心，各项事业的发展都对法制化提出了迫切要求，各行各业都需依法办事。党中央提出要“依法管理文化事业”。2004年1月5日，中共中央下发了《关于进一步繁荣发展哲学社会科学的意见》，指出：“要重视哲学社会科学领域立法工作”，这给地方志工作的法制化建设提供了依据和契机。修志工作只有通过立法，规范修志机构的设置，理顺领导体制，规定修志人员基本要求和素质，才能保证修志工作的顺利进行；只有通过立法来规定政府和修志机构的职能、职责和参与者的责任、义务，才能有效地组织相关各方面的力量参与此项工作，同时有效地制约不履行责任和义务的组织和个人，使修志工作得到更广泛的关注和支持，才能保证修志工作的速度和志书的质量，从而使我国的地方志事业得到持续健康发展。

(责任编辑　吉文成)