提 要：官方颁诏修志是我国的历史传统。新方志编纂立法工作明显滞后。新方志立法不仅是必要的，在实践上也是可行的。具体操作可采取“三先三后”的原则。

        关键词：修志立法

        始于20世纪80年代初的编修社会主义新方志已有20多年的实践，省、市、县(有的到乡)三级修志硕果累累，新一轮修志已在启动中。为保证修志工作能长“志”久“案”，对修志立法的呼声与日俱增。本文试就此谈谈一孔之见。

一、修志立法的历史依据

         编史修志是中华民族的优良传统，源远流长，官方修志由来已久。早在夏商周时期就“置其官，国史掌其职”。迄汉，郡国地方为史官之职，故有班固作《地理志》。以后图经之书虽历代均有编撰，但不见朝廷所颁普修明文。隋唐时期，始见朝廷正式颁令诸州郡编修图经。《唐会要》记载：“建中元年十一月二十九日，请州图每三年一送职方，今改至五年一造送。如州县有创造及山河改移，即不在五年之限。”这是迄今所知由朝廷正式颁布的一条具体修志法令。宋代，出于军事方面的考虑，朝廷对编修图经文献尤为重视。“令天下每闰年造图纳仪鸾司。”明代，朝廷诏令修志的措施更趋完善，据《明太宗实录》记载：永乐十六年六月，“诏纂天下郡县志书，命行在户部尚书夏原吉、翰林院学士兼右春坊庶子杨荣、右谕德金幼孜总之。仍命礼部遣官遍诣郡县，博采事迹及旧志书。”此外朝廷还于同年颁布了《纂修志书凡例》，对方志内容，体例等都作了统一规定。清代，朝廷颁诏纂修方志更加频繁，各省遵旨照办。清康熙二十九年，河南巡抚贾汉复通令所属府州县纂辑志书，为此颁布《通饬修志牌照》，定凡例23条，对志书时间断限、材料取舍、文字详略、史实考订、叙事先后、地图绘制等均有详细规定。全省各地修志皆以此《牌照》为准，并影响到周边地区。雍正六年，诏谕各省，对修志中出现的问题及各省志采录人物事迹，提出明确要求，“朕维志书与史传相表里，其登载一代名宦人物，较之山川、风土尤为紧要，必详细调查、慎重采录，至公至当，使伟绩懿行，逾久弥先，乃称不朽盛事”。并以《广西通志》为例，批评修志者李绂率意徇情，将江西仕粤之人不论优劣，概行滥入，终成笑谈。“上谕”要求各省巡抚将本省通志重加修辑，“务期考据详明，采摭精当，既无阙略，亦无冒滥，以成完善之书。如一年未能竣事，或宽至二三年后纂成具奏”。“如时日俱延，又草率滥略，或至有李绂之徇情率意者，亦即从重处分。”

        民国时期，修志时断时续，亦有相关法规制订。民国18年(1929)12月，内政部呈奉行政院转奉国民政府颁行《修志事例概要》共22条，要求各省成立通志馆，明确人员、经费、职责等事宜，并对方志编纂注意事项、实施办法作出具体规定，对推动当时全国修志起了一定作用。民国33年5月，又颁布《地方志书纂修办法》共9条，规定省志每30年一修，市县志15年一修，同时还颁布《市县文献委员会组织规程》12条，征集保管和积累各种文档材料，供修志时使用。民国35年10月，国民政府又颁布《地方志书纂修办法》，内容基本同于民国33年的9条，但由于时局动荡，无力顾及修志之事，实则成为一纸空文。

二、修志立法的必要性和可行性

        社会主义新方志的编纂，虽然也是在有关部门制定的意见和办法指导下进行的，但都不具有法律法规的意义，与立法要求还有相当大的距离。1958年10月，中国科学院地方志小组《关于新修方志的几点意见》，是建国后有关修志工作最早的官方指示。此后，又有1961年3月中国科学院地方志小组、国家档案局《关于新修方志提纲草案》、1963年8月中共中央宣传部转发中科院哲学社会科学部、国家档案局《关于编写地方志工作的几点意见》相继出台，也是有关部门的意见。直至1985年7月《新编地方志工作暂行规定》问世，也还是以中国地方志指导小组的名义向全国颁布的，《规定》后来虽然去掉了“暂行”二字，但未作实质性修订补充。正因为修志立法工作的迟缓，在很大程度上影响到方志事业的稳定与发展，乃至存在诸多与方志发展要求极不相适应的问题，主要是：

        1、组织不落实。主持修志的领导班子——编纂委员会人员构成庞大，主任委员多由地方最高行政首长担任，委员成员也大多是政府组成人员的“一把手”，看似阵容强大，实则虚张声势。往往因行政首长或某些成员职务调动，而使编委会“残缺不全”，很长时间才能调整到位。即使是班子齐全，也往往是人难全、会难开，影响编委会作用的发挥。

        2、机构不统一。各级修志工作办公室在级别、编制性质、人员配备、工作条件、生活待遇等方面各级各地千差万别，没有规范性的标准，不利于选配干部和招聘人员。

        3、队伍不稳定。修志“大忙”年头，往往人手不足，行家里手很少，难以胜任工作需要。志书出版之后，由于没有立法保障，年轻人想调走，老同志想“脱手”，人员七零八落。修志机构有的在机构改革时被撤并，有的被简化弱化，有的名存实亡，有的甚至名实俱损。

        4、法规不配套。首届修志是在理论准备不充分、规章制度不健全的情况下启动的，靠的是“以群教群”，“摸着石头过河”。因此带来志书在容量、质量乃至印刷装帧等方面参差不齐。总纂班子职责不清，挂主编名的并不一定主持修志，挂总纂的也不一定参加总纂。也有多人集体挂“总纂”之名，论功行赏，平均有份；一旦追究责任，就很难落实到谁的头上。

         首届修志还存在着明显的短期行为，大多数地方奉行“一本志主义”，志书编完了，修志工作也就结束了。国务院办公厅虽然发过一次通知，“规定”20年一修，但也不具有法律意义。修志立法工作的滞后，造成目前修志机构除少数地方开始续修试点以外，大多数还处在等待观望之中。

        以上这些问题的存在，固然有诸多因素，但最根本的还是缺乏制度化和法规化的保障。解决这些问题，同样要靠健全制度，强化法制。

         江苏作为经济大省、文化大省，修志成果也属于全国一流省份之一。小平同志曾要求江苏的经济发展速度要走在全国前列。今天，建设法制与和谐社会同样也要走在全国前列。修志立法工作同样不应落后。

         修志立法问题不仅是必要的，而且在实践上也是可行的。一是因为当今社会是法制社会，人们的社会生活时时、事事、处处离不开法律的约束和规范，为事业发展而立法，已成为人们普遍的渴求，方志事业当然也不例外。二是立法渠道比较顺畅。全国人大、省人大以及具有立法权的较大市都有立法手段，即使没有立法权的市也可以制定有关“实施办法”。各级人大代表和政协委员中都有一些关注修志工作的有识之士，通过他们发起代表建议和委员提案很容易引起共鸣，取得共识。三是修志立法工作已有先例。如《四川省地方志工作条例》，已于2003年7月24日经四川省十届人大常委会第四次会议通过。同年12月7日，四川宜宾市政府第20次常务会议批准通过《宜宾市＜四川省地方工作条例＞实施办法》。2005年9月29日，《山东省地方史志工作条例》经山东省第十届人大常委会第十六次会议审议通过，自2005年12月10日施行。从而为各地修志立法开了先河。

三、修志立法的粗浅思考

        修志立法是立法体系中一项新的内容，在全国范围尚处在探索阶段，已经付诸实践的地方很少，可供借鉴的经验不多。因此，笔者以为，当前提出修志立法问题，宜采取“三先三后”的原则：一是先点后面。先在有条件的省市一级进行立法试点，摸索经验，然后逐步向面上推开。二是先中间、后两头。立法问题是一件严肃的事情。因此，宜于先从省一级取得突破，然后向市一级延伸，条件成熟时再考虑国家立法问题。三是先粗后细。任何一部法律都有个由粗到细、不断完善的过程。因此，当前立法条文宜先从宏观指导性的基本条款立起，不必强求面面俱到，款款细微，经过二轮修志的实践和立法实践的积累，再形成比较周密的修志法规。当然，即使是试点性的立法条款，也要力求明确具体，有较强的可操作性。

        对于修志立法问题，无论是国家立法，还是省市地方立法，在基本条款方面笔者以为必须涵盖以下几个方面：

        1、地方政府对修志工作应承担的职责。如修志工作总体规划应纳入地方国民经济和社会发展规划，并严格按规划执行，不得因政府领导人的变更而变更，也不得因领导人注意力的改变而改变。地方志工作经费每年在地方政府财政预算中列支，为修志提供物质保障。

        2、修志常设机构问题。其性质、级别、人员职数以及各承编分志初稿单位的责、权、利问题，应当明确规定与政府组成部门同等对待。

        3、修志周期问题。应明确规定前后两次修志间隔的时间，既不能太短，也不宜太长。根据现代人的婚育周期，大体25～30年为一代人。因此，笔者以为，修志间隔周期定为25～30年一修为宜，而且省、市、县三级应同步进行，上下联动，不宜前后错开。

        4、志书规模问题。首轮新方志带有重修性质。因此，一些志书追溯时间长、篇幅较大，尚情有可原。新一轮修志时间断限短，篇幅理应有所控制，突出人文方面的记述，经济部类应控制在一个适当的比例范围。

        5、志书审查、验收、出版、发行等方面的规定。有关民族宗教问题，涉外问题以及保密问题等也应作出更加宽松的规定，以便志书有法可依，不致束缚修志人员的手脚。

        以上浅见，旨在抛砖引玉。

(责任编辑 吉文成)